Há quinze anos atrás, a OTAN abriu as suas portas aos Estados Bálticos. Nos Estados Unidos, esta importante decisão histórica é geralmente enquadrada ou como uma das maiores realizações da política externa dos EUA ou como um movimento imprudente que diluiu a aliança ao assumir nações indefensáveis. Entretanto, o discurso russo contemporâneo sobre este assunto gira em torno de promessas ocidentais quebradas de não expandir a aliança para as suas fronteiras. Seja como for, a história da adesão à OTAN no Báltico é contada quase exclusivamente através das lentes das grandes potências, deixando a impressão de que a Letónia, Lituânia e Estónia eram meros espectadores apanhados numa disputa geopolítica entre os Estados Unidos e a Rússia.
Para ser claro, as grandes relações de poder moldaram e constrangeram o reino das possibilidades para os europeus de Leste. Por uma boa razão, os estudiosos têm interacções meticulosamente detalhadas entre “Bill e Boris” e como estas condicionaram os acordos de segurança da Europa. Mas presumir que o destino das nações bálticas apenas se baseou nos desenvolvimentos em Washington ou Moscovo é ignorar indevidamente o papel desempenhado pelos próprios povos bálticos. Como um comentador adverte no seu ensaio War on the Rocks, “os americanos tendem a esquecer outros actores (mesmo os Estados mais pequenos) têm agência”
Os países bálticos jogaram a sua mão habilmente, primeiro ligando-se mais perto da OTAN e depois agarrando a oportunidade que lhes foi dada. Daniel Fried, um diplomata americano durante quatro décadas, observou num discurso em 2017 que o verdadeiro crédito por ter introduzido os Países Bálticos na OTAN pertence aos governos dos Estados Bálticos. Ele sublinhou:
p>p>Não nos agradeça, nós americanos que estávamos envolvidos na política. Porque se os Estados Bálticos tivessem falhado na sua transição democrática para o mercado livre, eu não aceitaria a culpa… Os Estados Bálticos fizeram o que tinham de fazer. E ao fazê-lo, geraram o capital político para si próprios, que depois os seus amigos no Ocidente usariam.
p>Indeed, o seu empenho nas reformas, insistência incessante em aderir à aliança, tentativas de cajole, pressão e por vezes até perseguir figuras políticas internacionais é parte integrante da anatomia deste evento. O que se segue conta a história de apenas isso.
P>Estes Povos Sempre Pertenceu à Rússia De qualquer modo?
Hoje pode parecer uma conclusão inevitável de que os Bálticos estavam destinados a tornar-se membros de pleno direito do bloco militar mais forte do mundo. Na realidade, este nunca foi um resultado pré-estabelecido. Antes da viragem do século, a ideia de que a OTAN iria absorver pequenas nações localizadas numa encruzilhada geopolítica significativa parecia improvável. Enquanto a administração Clinton se comprometeu a “manter a porta dos membros aberta” para os Bálticos, a especulação sobre o assunto permaneceu cautelosa e reservada. Em 1996, os documentos de política interna reconheceram que obter os votos necessários no Senado para a adesão à OTAN do Báltico seria “nada de descuidar”. Robert Nurick, alguém a quem é atribuído o mérito de ter liderado o debate público sobre este tema ao publicar um influente documento da RAND Corporation, recorda que, entre o estabelecimento da política em Washington, a potencial adesão do Báltico à OTAN foi tratada como uma “ideia muito estranha”.
p>Former Secretário da Defesa William Perry e o grande estratega George Kennan tinham apresentado a sua argumentação contra a entrada do Báltico na OTAN, este último sublinhando que historicamente estas nações tinham sido “parte da Rússia há mais tempo do que faziam parte de qualquer outra coisa”. Foram também levantadas fortes objecções no Senado. Em 1997, o Senador Bernie Sanders insinuou que embrulhar o cobertor de segurança americano em torno destes países era categoricamente injustificável. Prosseguiu citando o antigo Secretário de Estado Lawrence Eagleburger, que disse uma vez que “se alguma vez pensarmos em trazer os países bálticos para a OTAN, deveríamos ter as nossas cabeças examinadas”
Europeus também abrigavam profundas reservas. O Ministro da Defesa da Lituânia reconstruiu as conversações do passado entre colegas europeus da seguinte forma: “És simpático, a tua luta pela liberdade também é muito impressionante, mas nunca serás membro da OTAN”. Quando um diplomata escandinavo de alto nível levantou a perspectiva de adesão ao Báltico com outro distinto ministro dos negócios estrangeiros da OTAN, o ministro destituiu-o imediatamente, acrescentando: “Será que estes povos não pertenceram sempre à Rússia?”. Escusado será dizer que a Federação Russa se opôs categoricamente à ideia desde o início. No entanto, na geografia mental da maioria dos russos, os bálticos foram sempre mais “europeus” ou “ocidentais” e um pouco mais fáceis de deixar ir do que países como a Ucrânia, que a Rússia via como uma extensão de si própria. Contudo, dadas as realidades da época, o ideólogo do Kremlin Sergey Karaganov tinha prognosticado que a probabilidade de os bálticos alguma vez chegarem à OTAN era inferior a zero. Em suma, as provas acima referidas corroboram o facto de que inicialmente as probabilidades estavam contra eles.
Time Will Not Wait for Small Nations
O que distingue os bálticos separatistas de outras antigas repúblicas soviéticas é que, pouco tempo depois de recuperarem a independência, estavam de olhos bem abertos relativamente à sua situação geopolítica. Avaliaram com precisão que a década de 1990 constituía uma rara irregularidade histórica, uma janela de oportunidade que não duraria para sempre. Um memorando interno do Ministério dos Negócios Estrangeiros da Estónia em 1993 cristalizou a mentalidade estratégica da nova república independente: “a lição mais importante é simples: o tempo é curto e o tempo não vai esperar pelas pequenas nações”. A ex-Presidente da Letónia Vaira Vike-Freiberga, que pastoreou a Letónia através do processo de adesão, também atesta que uma das principais lições para as pequenas nações é que elas devem permanecer sempre vigilantes e, quando “fissuras na marcha da história” ocorrem, tentar imediatamente agarrar tais momentos. Os líderes bálticos reconheceram que, devido à relativa fraqueza da Rússia e ao momento de alta maré de água do poder americano, foi-lhes concedido um grau invulgar de manobra política. Agiram sem hesitação, antes de Moscovo se encontrar de novo numa posição mais forte.
Quando começaram a fazer o seu caminho através da política internacional, enormes obstáculos se colocavam à sua frente. No Verão de 1992, quando os Estados Unidos enviaram a sua primeira “equipa de contacto” militar para a Letónia, uma cena não convencional pôde ser observada nas ruas art nouveau de Riga: americanos uniformizados e russos passaram diariamente um pelo outro. No início dos anos 90, as três repúblicas bálticas ainda acolhiam milhares de ex-militares do Exército Vermelho, juntamente com várias instalações militares da era soviética, desde uma instalação de treino de submarinos nucleares na Estónia até um enorme radar de mísseis antibalísticos na Letónia. Esta carcaça da era soviética era a questão chave que pairava sobre os bálticos recém-libertados. Moscovo quis manter as suas bases estratégicas até 2002. Os Bálticos opuseram-se veementemente.
Severamente carentes de representação diplomática no estrangeiro, os decisores políticos bálticos aproveitariam todas as oportunidades para argumentar o seu caso internacionalmente. Quando em 1992 os líderes mundiais se reuniram no Rio de Janeiro para discutir política ambiental e assinar o Protocolo de Quioto, os representantes bálticos utilizaram o local para “caçar” chefes de Estado europeus, a fim de os influenciar sobre a importância de retirar as tropas soviéticas. A administração Clinton desempenhou um papel instrumental na mediação e aceleração deste divórcio oficial. Em retrospectiva, este foi um ponto de inflexão crucial que, se não fosse resolvido, poderia ter levado os Bálticos numa direcção estratégica diferente. Segundo o diplomata estónio de longa data Jüri Luik, manter as tropas russas em solo báltico era a “carta mais forte a jogar” de Moscovo, caso esta desestabilizasse esta região. Mesmo uma presença russa mínima durante mais tempo, na sua opinião, teria acabado com os sonhos bálticos de uma aliança transatlântica.
NATO, pois o objectivo estratégico final pesava na mente do estadista báltico assim que a independência fosse alcançada. Oficialmente, porém, o desejo de avançar para este objectivo foi minimizado a fim de não comprometer a retirada contínua das tropas russas. Em 1995, com o exército russo finalmente desaparecido, estava agora também nos seus lábios. O Presidente lituano já tinha apresentado um pedido de adesão à aliança através de uma carta aberta. Tornou-se claro, contudo, que o movimento dos Estados Bálticos em direcção à aliança transatlântica não seria possível através de esforços individuais. Como explicou um antigo embaixador letão nos Estados Unidos: “Era muito claro para nós em Washington que se um país perseguisse algo e quisesse que o Congresso o aprovasse, não o conseguiriam a não ser que os três concordassem”. Na prossecução do principal objectivo geopolítico, os bálticos agruparam-se.
Mas, na altura, era palpável que estas nações ainda não estavam prontas para assumir o estatuto de membro de pleno direito. No início houve uma série de tropeços, embaraços diplomáticos, e casos de desconfiança na relação entre os EUA e o Báltico. Num desses percalços, o Ministro da Defesa letão tinha chocado o lado americano com o seu desejo de adquirir aos Estados Unidos milhares de aviões de caça F-16. Mais tarde verificou-se que o que ele tinha em mente eram espingardas M-16.
De acordo com Strobe Talbott, uma figura chave na administração Clinton, quando ficou claro que os Bálticos não iriam estar entre a primeira vaga de convidados da OTAN, o presidente estónio começou a aparecer em várias cidades onde as negociações estavam a decorrer e perseguiu Talbott apenas para se certificar de que ele compreendia que haveria consequências se o seu país fosse “vendido” como durante a Conferência de Yalta de 1945. Um alto representante estónio resume esses anos como estando cheio de “altos e baixos de falsas expectativas, falsas percepções, e pesadelos políticos”
Yet, apesar dos contratempos iniciais, os Bálticos mergulharam no processo de adesão com entusiasmo e com uma convicção férrea relativamente à sua orientação ocidental. Em 1997, quando o Presidente russo Boris Yeltsin balançou as garantias de segurança unilaterais russas em troca de desistir das esperanças da OTAN dos países bálticos, a oferta foi prontamente rejeitada. O regresso à esfera de influência russa foi considerado intolerável. Em vez disso, o consenso báltico deveria ser plenamente cimentado na arquitectura de segurança euro-atlântica. Em termos simples, a OTAN foi vista como uma necessidade existencial. Por muito que a Rússia tenha tentado reescrever a história e retratar o alargamento a Leste como impulsionado principalmente pela vontade de Washington de expandir o seu alcance hegemónico, na realidade o processo foi empurrado por exigências orgânicas e democráticas crescentes dos Estados bálticos.
O Ocidente não é católico mas luterano
Uma crítica recorrente contra a decisão da OTAN de tomar o Báltico é que foi feita de certa forma “casualmente” ou mesmo “emocionalmente” sem processos judiciosos em vigor. Outros sustentaram que foi um sentimento de culpa histórica colectiva que levou o Ocidente a “reescrever a paisagem geopolítica em favor dos países da Europa Central e Oriental”. Embora se possa efectivamente encontrar uma linguagem de obrigação moral impregnada de discursos de funcionários dos EUA, as tragédias do passado não foram a razão pela qual estes países foram deixados entrar na OTAN. Acima de tudo, foram julgados pela sua capacidade de implementar reformas políticas sólidas e de suportar encargos militares internacionais. Em suma, este foi um processo baseado no desempenho. De acordo com um diplomata estónio sénior, os bálticos rapidamente se aperceberam de que o argumento “vocês devem-nos isto” não os levou longe. Aprenderam que o Ocidente “não era católico, mas luterano”. Deus ajuda aqueles que se ajudam a si próprios e a confissão não melhora realmente as coisas, mas o comportamento diferente faz”
Os Bálticos precisavam de se reinventar, e depressa. O estado das suas forças armadas era sombrio. Um oficial militar reformado dos EUA observou que no início estas nações estavam em “1 numa escala de 1-10 de capacidades militares”. Inicialmente, o Ocidente tinha mesmo recusado vender-lhes armas; os Estados Unidos só levantaram a proibição em 1994. A fim de injectar nas suas forças militares pensamento e doutrina de estilo ocidental, a Estónia e a Lituânia nomearam deliberadamente coronéis reformados do Exército dos EUA de ascendência báltica para servirem como comandantes das suas forças de defesa. Os Bálticos também estavam ansiosos por enviar as suas tropas em missões da ONU, bem como contribuir para as dispendiosas operações da OTAN no Iraque e no Afeganistão. A Estónia, por exemplo, participou na missão no Afeganistão, sem quaisquer advertências nacionais, sofrendo uma das mais elevadas proporções de mortes por capita de qualquer dos países aliados. O envolvimento em intervenções lideradas pelos americanos foi visto como uma forma eficaz de se aproximar mais da adesão à OTAN.
Atrás do processo de adesão, os funcionários dos EUA acompanharam e avaliaram continuamente a governação interna dos Estados candidatos: saúde das instituições democráticas, transição para economias de mercado, tratamento das minorias, e leis de corrupção. Heather Conley, que serviu como Secretária Adjunta Adjunta no Gabinete de Assuntos Europeus e Eurásia, recorda visitar a região inúmeras vezes no espaço de um ano. Ela descreve o processo como altamente intrusivo, com funcionários norte-americanos a tentarem determinar se estas democracias “valem a vida de um soldado norte-americano”. Desafiando as probabilidades, os Bálticos alimentaram as suas democracias das cinzas num período de tempo impressionantemente curto. Um antigo embaixador dos EUA na OTAN, Kurt Volker, admite que estas nações se revelaram “os melhores reformadores democráticos e económicos, os mais empenhados na construção de novas forças armadas, e os que estão dispostos a apoiar os EUA noutros fóruns”. Levaria anos, mas as sementes da reforma plantadas acabariam por dar frutos.
9-11 e o mudo “Não”
Acontecimentos súbitos e imprevistos também tiveram um efeito sobre o processo de adesão ao Báltico. De facto, alguns acreditam que foram os ataques terroristas de 11 de Setembro que inclinaram a balança a favor de colocar o Báltico sob o guarda-chuva de segurança da OTAN. Após uma inspecção mais atenta, porém, é evidente que o processo estava bem encaminhado antes disso. Uma pista importante de que os Bálticos estavam no caminho da adesão foi o discurso de George Bush na Polónia no Verão de 2001, durante o qual declarou que todas as democracias da Europa, “do Báltico ao Mar Negro” deveriam ter a mesma oportunidade de aderir à OTAN. Robert Kagan reagiu ao discurso sugerindo que “rolhas de champanhe estavam a rebentar em Riga, Tallinn e Vilnius”. Pouco depois, os influentes legisladores americanos John McCain e Richard Lugar prometeram o seu apoio. O arqui-realista Henry Kissinger, numa op-ed de Agosto de 2001 no Washington Post, concordou ao salientar que se tinha tornado “impossível ignorar ou adiar os apelos das democracias bálticas”.
Nos bastidores, até Moscovo tinha aparentemente aceite a inevitabilidade do alargamento da aliança. Numa entrevista exclusiva com jornalistas letões, o diplomata Ron Asmus, que desempenhou um papel importante nas discussões sobre o alargamento, revelou que no dia 10 de Setembro de 2001 realizou um jantar com o embaixador russo nos Estados Unidos. Durante a reunião, o embaixador informou Asmus que o Kremlin tinha aceite o facto de que a OTAN se iria expandir para os Estados bálticos e que a única questão que restava em cima da mesa era o que a Rússia receberia em troca por a aceitar. Isto apoia a ideia de que o processo de admissão dos Bálticos na OTAN já tinha amadurecido antes do 11 de Setembro.
Hoje, a Rússia afirma assertivamente que o alargamento da segunda vaga da OTAN violou as suas linhas vermelhas. É importante recordar, contudo, que na altura Moscovo reagiu de forma ponderada, moderando as suas críticas em relação ao alargamento da OTAN. Em 2001, durante uma entrevista de rádio com a Rádio Pública Nacional, quando lhe perguntaram se se opunha à admissão das três Repúblicas Bálticas na OTAN, o Presidente russo Vladimir Putin respondeu que a questão não podia ser resumida em “um sim ou um não”. Mais tarde, acrescentou que “não podemos proibir as pessoas de fazerem determinadas escolhas se quiserem aumentar a segurança das suas nações de uma determinada forma”. Numa outra aparição, Putin declarou que a adesão ao Báltico era “nenhuma tragédia” para a Rússia. Estas declarações não foram claramente um endosso de anel. Contudo, por padrões históricos, esta foi a menor resistência pública colocada pelo chefe do Estado russo. Alexander Vershbow, embaixador dos EUA em Moscovo numa altura de alargamento da OTAN, insiste que ouviu poucas queixas do lado russo quando os Bálticos aderiram formalmente à aliança.
Líderes europeus anteriormente relutantes, tais como o Presidente francês Jacques Chirac, o Chanceler alemão Gerhard Schröder e o Primeiro-ministro italiano Giuliano Amato, numa notável mudança em relação às suas posições anteriores, também prometeram o seu apoio. De acordo com Robert Nurick, num curto período de tempo, a reacção à adesão à OTAN do Báltico “mudou de “está a brincar” para “bem, é claro”. Em Abril de 2004, as bandeiras bálticas subiram na sede da OTAN em Bruxelas.
Um avanço geopolítico
Uma série de coisas tinha de correr bem para que os Estados bálticos aderissem à OTAN. Forças estruturais profundas trabalharam a seu favor. Na era pós Guerra Fria, a distribuição global do poder tinha-se afastado da Rússia, colocando Moscovo numa posição demasiado fraca para desafiar o processo de alargamento de uma forma significativa. As administrações Clinton e, mais tarde, Bush mostraram-se solidárias com a difícil situação das nações bálticas e mantiveram a porta da adesão aberta. A nível regional, os bálticos beneficiaram imensamente dos seus vizinhos nórdicos, que estavam interessados em investir na modernização das forças armadas bálticas, transferir conhecimentos, e fazer lobby em nome dos bálticos a nível internacional. Mas só isso não garantiu o resultado que temos hoje. Os acontecimentos no terreno na Letónia, Lituânia e Estónia, nomeadamente a persistência dos actores locais em pressionar para se juntarem à comunidade euro-atlântica, os seus esforços diligentes, e a sua dedicação às reformas, foi o que finalmente os levou a ultrapassar as portas da aliança. Para os Bálticos, alcançar a adesão à OTAN foi nada mais nada menos do que um avanço geopolítico.