Vijftien jaar geleden opende de NAVO haar deuren voor de Baltische staten. In de Verenigde Staten wordt deze historische beslissing vaak gezien als een van de grootste successen van het buitenlands beleid van de VS of als een onverstandige zet die het bondgenootschap deed verwateren door onverdedigbare naties aan te nemen. Ondertussen draait het hedendaagse Russische discours over deze zaak om gebroken Westerse beloften om het bondgenootschap niet naar zijn grenzen uit te breiden. Hoe dan ook, het verhaal van het Baltische NAVO-lidmaatschap wordt bijna uitsluitend verteld door de lens van de grote mogendheden, waardoor de indruk ontstaat dat Letland, Litouwen en Estland slechts toeschouwers waren in een geopolitieke strijd tussen de Verenigde Staten en Rusland.
Het moge duidelijk zijn dat de betrekkingen tussen de grote mogendheden het rijk van mogelijkheden voor de Oost-Europeanen hebben gevormd en ingeperkt. Wetenschappers hebben niet voor niets de interacties tussen “Bill en Boris” en de wijze waarop deze de Europese veiligheidsafspraken hebben bepaald, nauwgezet in detail beschreven. Maar als men ervan uitgaat dat het lot van de Baltische naties alleen afhangt van de ontwikkelingen in Washington of Moskou, negeert men ten onrechte de rol die de Baltische volkeren zelf hebben gespeeld. Zoals een commentator in zijn War on the Rocks essay waarschuwt, “Amerikanen hebben de neiging te vergeten dat andere actoren (zelfs de kleinste staten) een agentschap hebben.”
De Baltische landen hebben hun hand op deskundige wijze gespeeld door zich eerst nauwer aan de NAVO te binden en vervolgens de kans te grijpen die hun werd geboden. Daniel Fried, vier decennia lang een Amerikaanse diplomaat, merkte in 2017 in een toespraak op dat het echte krediet voor het binnenhalen van de Baltische staten bij de NAVO toebehoort aan de regeringen van de Baltische staten. Hij benadrukte:
Dank ons niet, ons Amerikanen die bij het beleid betrokken waren. Want als de Baltische staten hadden gefaald in hun overgang naar een democratische vrije markt, zou ik de schuld niet accepteren… De Baltische staten hebben gedaan wat ze moesten doen. En daarmee genereerden ze voor zichzelf het politieke kapitaal dat hun vrienden in het Westen vervolgens zouden gebruiken.
Inderdaad maken hun inzet voor hervormingen, hun niet aflatende aandringen om zich bij het bondgenootschap aan te sluiten, hun pogingen om internationale politieke figuren te overreden, onder druk te zetten en soms zelfs te stalken, deel uit van de anatomie van deze gebeurtenis.
Hadden deze volkeren niet altijd al bij Rusland gehoord?
Heden ten dage lijkt het misschien een uitgemaakte zaak dat de Baltische staten voorbestemd waren om volwaardige leden te worden van ’s werelds sterkste militaire blok. In werkelijkheid was dit nooit een voorbestemd resultaat. Vóór de eeuwwisseling leek het idee dat de NAVO kleine naties zou opnemen die op belangrijke geopolitieke kruispunten lagen, onwaarschijnlijk. Hoewel de regering Clinton zich ertoe verbond “de deur van het lidmaatschap open te houden” voor de Baltische staten, bleven speculaties over het onderwerp voorzichtig en terughoudend. In 1996 werd in interne beleidsdocumenten erkend dat het verkrijgen van de nodige stemmen in de Senaat voor Baltisch lidmaatschap van de NAVO “geen peulenschil” zou zijn. Robert Nurick, aan wie wordt toegeschreven dat hij het publieke debat over dit onderwerp heeft aangezwengeld met een invloedrijk document van de RAND Corporation, herinnert zich dat onder het beleidsbepalende establishment in Washington de mogelijke toetreding van de Baltische staten tot de NAVO werd behandeld als een “zeer vreemd idee”.
Voormalig minister van Defensie William Perry en grootstrateeg George Kennan hadden zich uitgesproken tegen toetreding van de Baltische staten tot de NAVO, waarbij de laatste onderstreepte dat deze naties historisch gezien “langer deel hadden uitgemaakt van Rusland dan van iets anders”. Ook in de Senaat werden scherpe bezwaren geuit. In 1997 liet senator Bernie Sanders doorschemeren dat het absoluut niet te rechtvaardigen was om de Amerikaanse veiligheidsdeken om deze landen heen te wikkelen. Hij citeerde de voormalige minister van Buitenlandse Zaken Lawrence Eagleburger, die ooit zei dat “als we er ooit aan denken de Baltische landen bij de NAVO te betrekken, we ons hoofd eens moeten laten nakijken.”
Europeanen koesterden ook diepe bedenkingen. De Litouwse minister van Defensie reconstrueerde gesprekken tussen mede-Europeanen uit het verleden als volgt: “Jullie zijn aardig, jullie vrijheidsstrijd is ook heel indrukwekkend, maar jullie zullen nooit lid van de NAVO worden.” Toen een hooggeplaatste Scandinavische diplomaat bij een andere vooraanstaande NAVO-minister van Buitenlandse Zaken het lidmaatschap van de Baltische staten ter sprake had gebracht, wees de minister dit onmiddellijk van de hand met de toevoeging: “Hebben deze volkeren niet altijd al bij Rusland gehoord?” Onnodig te zeggen dat de Russische Federatie zich vanaf het begin categorisch tegen het idee heeft verzet. In de mentale geografie van de meeste Russen waren de Baltische staten echter altijd al meer “Europees” of “westers” en iets gemakkelijker los te laten dan landen als Oekraïne, dat Rusland als een verlengstuk van zichzelf beschouwde. Gezien de realiteit van die tijd had de ideoloog van het Kremlin, Sergej Karaganov, echter voorspeld dat de kans dat de Baltische Staten ooit tot de NAVO zouden toetreden, kleiner dan nul was. Kortom, uit het bovenstaande blijkt dat de kansen aanvankelijk tegen hen waren.
De tijd zal niet op kleine landen wachten
Wat de afgescheiden Baltische staten onderscheidt van andere voormalige Sovjetrepublieken is dat zij, kort nadat zij hun onafhankelijkheid hadden herwonnen, helderziend waren over hun geopolitieke hachelijke situatie. Zij waren zich er terdege van bewust dat de jaren negentig een zeldzame historische onregelmatigheid vormden, een kans die niet eeuwig zou duren. Een intern memo van het Estse ministerie van Buitenlandse Zaken uit 1993 gaf een duidelijk beeld van de strategische denkrichting van de nieuwe onafhankelijke republiek: “De belangrijkste les is simpel: de tijd dringt en de tijd wacht niet op kleine naties.” De voormalige Letse president Vaira Vike-Freiberga, die Letland door het toetredingsproces loodste, verklaart eveneens dat een van de belangrijkste lessen voor kleine naties is dat zij altijd waakzaam moeten blijven en, wanneer zich “barsten in de mars van de geschiedenis” voordoen, onmiddellijk moeten proberen die momenten aan te grijpen. De leiders van de Baltische Staten beseften dat zij door de betrekkelijke zwakte van Rusland en het moment waarop de Amerikaanse macht een hoogtepunt bereikte, over een ongewone mate van politieke manoeuvreerruimte beschikten. Zij handelden zonder aarzeling, voordat Moskou zich een weg terug baande naar een sterkere positie.
Toen zij zich met de ellebogen door de internationale politiek begonnen te wringen, lagen er formidabele hindernissen in het verschiet. In de zomer van 1992, toen de Verenigde Staten hun eerste “contactteam” met militair advies naar Letland stuurden, kon men in de art nouveau-straten van Riga een onconventioneel tafereel waarnemen: dagelijks passeerden Amerikanen en Russen elkaar in uniform. Begin jaren negentig herbergden alle drie de Baltische republieken nog duizenden voormalige troepen van het Rode Leger, samen met diverse militaire installaties uit het Sovjettijdperk, variërend van een trainingsfaciliteit voor kernonderzeeërs in Estland tot een enorme anti-ballistische raketradar in Letland. Dit karkas uit het Sovjettijdperk was de belangrijkste kwestie die de pas bevrijde Baltische staten boven het hoofd hing. Moskou wilde zijn strategische bases tot 2002 behouden. De Baltische staten maakten daar fel bezwaar tegen.
Heel weinig diplomatieke vertegenwoordiging in het buitenland, maakten de Baltische beleidsmakers van elke gelegenheid gebruik om hun zaak internationaal te bepleiten. Toen in 1992 de wereldleiders in Rio de Janeiro bijeenkwamen om het milieubeleid te bespreken en het Protocol van Kyoto te ondertekenen, maakten de Baltische vertegenwoordigers van de gelegenheid gebruik om Europese staatshoofden “op de kast te jagen” en hen te overtuigen van het belang van een vertrek van de Sovjet-troepen. De regering-Clinton speelde een belangrijke rol bij het bemiddelen en bespoedigen van deze officiële scheiding. Achteraf gezien was dit een cruciaal omslagpunt dat, als het niet was opgelost, de Baltische staten in een andere strategische richting had kunnen doen evolueren. Volgens de Estse diplomaat Jüri Luik, die al geruime tijd in Estland werkzaam is, was het handhaven van Russische troepen op Baltisch grondgebied de “sterkste kaart die Moskou kon uitspelen” als het deze regio wilde destabiliseren. Zelfs een minimale Russische aanwezigheid voor langere tijd zou volgens hem een einde hebben gemaakt aan de Baltische dromen van een transatlantisch bondgenootschap.
NAVO als ultiem strategisch doel had vanaf het moment dat de onafhankelijkheid was bereikt op het netvlies van de Baltische staatslieden gebrand. Officieel werd de wens om dit doel te bereiken echter gebagatelliseerd om de terugtrekking van de Russische troepen niet in gevaar te brengen. In 1995, toen het Russische leger eindelijk weg was, lag het nu ook op hun lippen. Reeds had de Litouwse president op onconventionele wijze via een open brief het lidmaatschap van de alliantie aangevraagd. Het werd echter duidelijk dat de beweging van de Baltische Staten in de richting van het transatlantisch bondgenootschap niet mogelijk zou zijn door individuele inspanningen. Zoals een voormalige Letse ambassadeur in de Verenigde Staten verklaarde: “Het was ons in Washington heel duidelijk dat als één land iets nastreefde en het Congres zover wilde krijgen om het goed te keuren, zij het niet zouden krijgen tenzij alle drie ermee instemden.” Met het oog op het belangrijkste geopolitieke doel verenigden de Baltische staten zich
Maar in die tijd was het duidelijk dat deze naties nog niet klaar waren om de status van volwaardig lid te krijgen. In het begin waren er een aantal struikelblokken, diplomatieke verlegenheden en gevallen van wantrouwen in de relatie tussen de V.S. en de Baltische Staten. Zo had de Letse minister van Defensie de VS geschokt met zijn wens om duizenden F-16 gevechtsvliegtuigen van de Verenigde Staten te kopen. Later bleek dat hij M-16 geweren in gedachten had.
Volgens Strobe Talbott, een sleutelfiguur in de regering-Clinton, begon de Estse president, toen duidelijk werd dat de Baltische staten niet tot de eerste groep NAVO genodigden zouden behoren, in verschillende steden waar de onderhandelingen plaatsvonden Talbott te stalken om hem duidelijk te maken dat er consequenties zouden zijn als zijn land, net als tijdens de Conferentie van Jalta in 1945, zou worden “verraden”. Een hooggeplaatste vertegenwoordiger van Estland vat die jaren samen als vol “ups en downs van valse verwachtingen, valse percepties en politieke nachtmerries.”
Ondanks de aanvankelijke tegenslagen stortten de Baltische staten zich enthousiast in het toetredingsproces, met een rotsvaste overtuiging van hun westerse oriëntatie. Toen de Russische president Boris Jeltsin in 1997 unilaterale Russische veiligheidsgaranties in het vooruitzicht stelde in ruil voor het opgeven van de hoop van de Baltische staten op toetreding tot de NAVO, werd dit aanbod prompt van de hand gewezen. Een terugkeer naar de Russische invloedssfeer werd onaanvaardbaar geacht. In plaats daarvan moest de Baltische consensus volledig worden verankerd in de Euro-Atlantische veiligheidsstructuur. Simpel gezegd werd de NAVO gezien als een existentiële noodzaak. Rusland heeft geprobeerd de geschiedenis te herschrijven en de uitbreiding naar het oosten af te schilderen als hoofdzakelijk gedreven door de bereidheid van Washington om zijn hegemoniale bereik uit te breiden, maar in werkelijkheid werd het proces voortgestuwd door organische en democratische eisen die uit de Baltische staten groeiden.
Het Westen is niet katholiek maar luthers
Een terugkerend punt van kritiek op het besluit van de NAVO om de Baltische staten in te lijven is dat het enigszins “terloops” of zelfs “emotioneel” werd gedaan, zonder dat er sprake was van een weloverwogen proces. Anderen beweren dat het een gevoel van collectieve historische schuld was dat het Westen ertoe dreef “het geopolitieke landschap te herschrijven ten gunste van de Centraal- en Oosteuropese landen”. Hoewel men in de toespraken van Amerikaanse functionarissen inderdaad taal van morele verplichting kan aantreffen, waren tragedies uit het verleden niet de reden waarom deze landen tot de NAVO werden toegelaten. Zij werden bovenal beoordeeld op hun vermogen om gezonde beleidshervormingen door te voeren en internationale militaire lasten te dragen. Kortom, dit was een op prestaties gebaseerd proces. Volgens een hooggeplaatste Estse diplomaat beseften de Baltische staten al snel dat het argument “jullie hebben dit aan ons te danken” hen niet ver bracht. Zij leerden dat het Westen “niet katholiek maar luthers was. God helpt hen die zichzelf helpen en biechten maakt de dingen niet echt beter, maar je anders gedragen wel.”
De Baltische staten moesten zichzelf opnieuw uitvinden, en snel. De toestand van hun strijdkrachten was grimmig. Een gepensioneerde Amerikaanse militair merkte op dat deze landen aanvankelijk “1 op een schaal van 1-10 van militaire capaciteiten” stonden. Aanvankelijk had het Westen zelfs geweigerd hen wapens te verkopen; de Verenigde Staten hieven het verbod pas in 1994 op. Om de westerse denkwijze en doctrine in hun strijdkrachten te injecteren, benoemden Estland en Litouwen doelbewust gepensioneerde kolonels van het Amerikaanse leger van Baltische afkomst als commandanten van hun strijdkrachten. De Baltische staten waren ook gretig om hun troepen uit te zenden voor missies van de Verenigde Naties en om bij te dragen aan de kostbare NAVO-operaties in Irak en Afghanistan. Estland, bijvoorbeeld, nam deel aan de Afghanistan-missie zonder enig nationaal voorbehoud, waarbij het een van de hoogste percentages dodelijke slachtoffers per hoofd van de bevolking van alle geallieerde landen te betreuren had. Betrokkenheid bij door de Amerikanen geleide interventies werd gezien als een effectieve manier om dichter bij het NAVO-lidmaatschap te komen.
Tijdens het hele lidmaatschapsproces controleerden en beoordeelden Amerikaanse functionarissen voortdurend het interne bestuur van kandidaat-landen: de gezondheid van democratische instellingen, de overgang naar een markteconomie, de behandeling van minderheden en de wetgeving op het gebied van corruptie. Heather Conley, die als Deputy Assistant Secretary werkzaam was bij het Bureau of European and Eurasian Affairs, herinnert zich dat zij de regio in één jaar ontelbare keren bezocht. Zij beschrijft het proces als zeer indringend, waarbij Amerikaanse functionarissen trachten vast te stellen of deze democratieën “het leven van een Amerikaanse soldaat waard zijn”. Tegen de verwachtingen in hebben de Baltische staten in een indrukwekkend korte tijd hun democratieën uit de as herrezen. Kurt Volker, voormalig VS-ambassadeur bij de NAVO, geeft toe dat deze landen “de beste democratische en economische hervormers bleken te zijn, degenen die zich het meest inzetten om nieuwe legers op te bouwen en degenen die bereid waren de VS in andere fora te steunen”. Het zou jaren duren, maar de geplante hervormingszaadjes zouden uiteindelijk vruchten afwerpen.
9-11 en het gedempte “Nee”
Toegegeven moet worden dat onvoorziene plotselinge gebeurtenissen ook van invloed zijn geweest op het Baltische lidmaatschapsproces. Sommigen menen zelfs dat de terroristische aanslagen van 11 september de doorslag hebben gegeven om de Baltische staten onder de veiligheidsparaplu van de NAVO te brengen. Bij nadere beschouwing blijkt echter dat het proces al lang daarvoor in gang was gezet. Een belangrijke aanwijzing dat de Baltische staten op weg waren naar lidmaatschap was de toespraak van George Bush in Polen in de zomer van 2001, waarin hij verklaarde dat alle Europese democratieën, “van de Oostzee tot de Zwarte Zee”, dezelfde kans moesten hebben om lid te worden van de NAVO. Robert Kagan reageerde op de toespraak door te suggereren dat “de champagnekurken knalden in Riga, Tallinn en Vilnius”. Kort daarna zegden de invloedrijke Amerikaanse wetgevers John McCain en Richard Lugar hun steun toe. In een opiniestuk in de Washington Post van augustus 2001 sloot aarts-realist Henry Kissinger zich daarbij aan door erop te wijzen dat het “onmogelijk was geworden om de oproepen van de Baltische democratieën te negeren of uit te stellen”.
Achter de schermen had zelfs Moskou blijkbaar de onvermijdelijkheid van de uitbreiding van het bondgenootschap geaccepteerd. In een exclusief interview met Letse journalisten onthulde diplomaat Ron Asmus, die een belangrijke rol speelde in de uitbreidingsbesprekingen, dat hij op 10 september 2001 een diner had met de Russische ambassadeur in de Verenigde Staten. Tijdens die ontmoeting deelde de ambassadeur Asmus mee dat het Kremlin had aanvaard dat de NAVO zou uitbreiden naar de Baltische staten en dat de enige vraag die nog op tafel lag was wat Rusland in ruil zou krijgen voor die aanvaarding. Dit ondersteunt het idee dat het proces van toelating van de Baltische staten tot de NAVO al vóór 9/11 was gerijpt.
Heden ten dage beweert Rusland assertief dat de tweede uitbreidingsgolf van de NAVO in strijd was met zijn rode lijnen. Het is echter belangrijk eraan te herinneren dat Moskou destijds op een gematigde manier reageerde en zijn kritiek op de NAVO-uitbreiding temperde. In 2001, tijdens een radio-interview met National Public Radio, antwoordde de Russische president Vladimir Poetin op de vraag of hij tegen de toelating van de drie Baltische republieken tot de NAVO was, dat de kwestie niet kon worden samengevat in “een ja of een nee”. Hij voegde er later aan toe dat “we mensen niet kunnen verbieden om bepaalde keuzes te maken als ze de veiligheid van hun land op een bepaalde manier willen vergroten.” In een ander optreden verklaarde Poetin dat het lidmaatschap van de Baltische staten “geen tragedie” was voor Rusland. Deze uitspraken waren duidelijk geen overtuigende steunbetuiging. Naar historische maatstaven was dit echter het minste publieke verzet van het hoofd van de Russische staat. Alexander Vershbow, Amerikaans ambassadeur in Moskou ten tijde van de uitbreiding van de NAVO, houdt vol dat hij weinig klachten van Russische zijde heeft gehoord toen de Baltische staten formeel toetraden tot het bondgenootschap.
Voorheen weigerachtige Europese leiders, zoals de Franse president Jacques Chirac, de Duitse bondskanselier Gerhard Schröder en de Italiaanse premier Giuliano Amato, zegden in een opmerkelijke verschuiving van hun eerdere standpunten ook hun steun toe. Volgens Robert Nurick waren de reacties op de toetreding van de Baltische staten tot de NAVO “in korte tijd veranderd van ‘maak je een grapje’ in ‘wel, natuurlijk'”. In april 2004 gingen de Baltische vlaggen omhoog bij het NAVO-hoofdkwartier in Brussel.
Een geopolitieke doorbraak
Er moest een aantal dingen goed gaan, wilden de Baltische staten lid worden van de NAVO. Diepe structurele krachten werkten in hun voordeel. In het tijdperk na de Koude Oorlog was de mondiale machtsverdeling van Rusland afgewenteld, waardoor Moskou in een te zwakke positie was komen te verkeren om het uitbreidingsproces op een zinvolle manier aan te vechten. De regeringen Clinton en later Bush stonden welwillend tegenover de benarde situatie van de Baltische staten en hielden de deur voor het lidmaatschap open. Regionaal hebben de Baltische staten enorm geprofiteerd van hun Noordse buren, die graag wilden investeren in de modernisering van de Baltische strijdkrachten, kennis wilden overdragen en internationaal voor de Baltische staten wilden lobbyen. Maar dat alleen was geen garantie voor het resultaat dat we nu hebben. De gebeurtenissen ter plaatse in Letland, Litouwen en Estland, namelijk de volharding van de plaatselijke actoren in hun streven naar toetreding tot de Euro-Atlantische gemeenschap, hun ijverige inspanningen en hun toewijding aan hervormingen, hebben hen uiteindelijk over de drempel van het bondgenootschap gekregen. Voor de Baltische staten was het bereiken van het NAVO-lidmaatschap niets minder dan een geopolitieke doorbraak.