Toen ze in 2010 het gouverneurschap en de meerderheid in beide huizen wonnen, grepen de Republikeinen de gouden kans om het tienjaarlijkse proces van herindeling van de staat als nooit tevoren te domineren. Ze lieten achter gesloten deuren nieuwe kiesdistricten opstellen door particuliere advocatenkantoren die door de belastingbetalers zouden worden betaald. GOP-wetgevers moesten een eed van geheimhouding ondertekenen voordat ze hun eigen heringedeelde kiesdistricten konden bekijken. De nieuwe kiesdistricten, die inderhaast waren opgesteld om zes herroepingsverkiezingen van de Senaat voor te zijn, werden op 9 augustus 2011, de dag van de verkiezingen, in stilte door Gov. Scott Walker ondertekend.
De nieuwe kiesdistricten leidden onmiddellijk tot rechtszaken, maar ook tot scherpe uitspraken van rechters die protesteerden tegen de lichtzinnige moties van de advocatenkantoren en het achterhouden van bewijsmateriaal. Een van de aanklachten betrof het verlies van het kiesrecht van meer dan 300.000 kiezers die zes jaar zouden moeten wachten om hun senator te kiezen in plaats van de gebruikelijke vier. In een andere aanklacht werd beweerd dat het plan het stemrecht van Latino’s zou verwateren.
De strijd om de herindeling kostte de staat uiteindelijk meer dan 2,1 miljoen dollar en resulteerde in twee districten die werden herzien om te voldoen aan de Voting Rights Act. Zelfs toen ontdekte de Government Accountability Board dat de nieuwe kaarten bol stonden van de fouten. Als gevolg van een mandaat van de Republikeinen, dat de aloude gewoonte van lokale ambtenaren om eerst hun kiesdistricten te trekken ongedaan maakte, werden duizenden kiezers in de verkeerde districten geplaatst.
Desondanks was de zet van de Republikeinen lonend: ze vestigden een electoraal voordeel dat tot 2021 zal duren. In 2012 eisten ze vijf van de acht zetels in het Congres op, ondanks het feit dat ze minder dan de helft van de stemmen voor het Congres in de staat wonnen. Ze wonnen ook 55% van de senaatszetels met slechts 45% van de stemmen, en 57% van de parlementsverkiezingen met 48% van de stemmen.
Het is dus niet verwonderlijk dat in het kielzog van deze historische gerrymandering er herhaaldelijk oproepen zijn gedaan door Democraten, krantenredacteuren, organisaties voor goed bestuur en zelfs sommige Republikeinen voor een transparant, onpartijdig herindelingsproces dat voorziet in gelijke vertegenwoordiging tegen een fractie van de kosten. Twee tweepartijdige hervormingsvoorstellen die momenteel bij de wetgevende macht liggen, AB 185 en SB 163, proberen precies dat te doen door het systeem van buurland Iowa na te bootsen, de bewezen gouden standaard voor het eerlijk trekken van politieke grenzen.
De leiders van de Republikeinen hebben geweigerd een openbare hoorzitting over de voorstellen te houden sinds ze afgelopen voorjaar werden ingediend, dus organiseren de auteurs van de Senaat, Dale Schultz (R-Richland Center) en Tim Cullen (D-Janesville), hun eigen openbare vergadering op 10 februari in het Capitool. Een van de bevestigde sprekers is Ed Cook, juridisch adviseur van de Iowa Legislative Services Agency, de onpartijdige kaarttekenaar van de staat.
De herindelingsprocedure van Iowa, die al sinds 1981 wordt toegepast, staat niet zozeer bekend om de gegevens waarmee rekening wordt gehouden, als wel om de gegevens waarmee geen rekening kan worden gehouden. Hoewel gelijke vertegenwoordiging en het volgen van provincie- en gemeentegrenzen van het grootste belang zijn, bepalen de regels dat er geen gewicht mag worden toegekend aan de stemgeschiedenis van een kiesdistrict of zelfs aan de plaats waar de zittende president woont. Ook demografische factoren zijn verboden, met uitzondering van ras- en taalfactoren waarmee rekening moet worden gehouden om te voldoen aan de Voting Rights Act.
De twee hervormingsvoorstellen voor de herindeling volgen naar de geest, zo niet naar de letter, de strenge regels van Iowa. Wisconsin en Iowa verschillen op fundamentele punten wat betreft bevolking, diversiteit en geografie, en op sommige regels zijn uitzonderingen gemaakt. Zo schrijft Iowa bijvoorbeeld voor dat congresdistricten uit volledige graafschappen moeten bestaan. De sterk geconcentreerde bevolking van Milwaukee maakt dit in Wisconsin echter onmogelijk. Het terrein van Iowa biedt ook een vlakke, droge tafel om op te werken, vergeleken met de vele heuvels, oevers en rivieren van Wisconsin.
Op verzoek van het kantoor van Cullen heeft het Legislative Reference Bureau van Wisconsin kaarten ontworpen die de lijnen op een partijblinde manier hertekenen. “We wilden weten wat er in 2012 zou zijn gebeurd als SB 163 de wet was geweest,” zegt Cullen.
Deze kaarten, die zijn gebaseerd op dezelfde volkstellingsgegevens uit 2010, zijn de eerste door de staat geproduceerde voorbeelden van een Wisconsin dat vrij is van de greep van de gerrymander.
Standaarden en praktijken
Senate Bill 163 bevat specifieke normen voor het trekken van kiesdistricten. Het vormen van districten met een gelijk bevolkingscijfer is van het grootste belang, en in dit opzicht voldoen de kaarten van het Legislative Reference Bureau aan de strenge eisen van de wet. De bevolking van elk district valt binnen de toegestane afwijking van de “ideale bevolking” van gelijkbevolkte districten, net als de kaarten die nu van kracht zijn.
Net als de wet van Iowa probeert SB 163 ook het wilde kronkelen van districtslijnen te beperken door vast te houden aan reeds lang bestaande politieke grenzen. Hoewel het wetsvoorstel niet expliciet stelt dat de lijnen van de congresdistricten langs de districtslijnen moeten lopen, stelt het wel dat het splitsen van districten, steden, dorpen en gemeenten tot een minimum moet worden beperkt. Ook staat er dat als opsplitsing noodzakelijk is, de dichtstbevolkte districten het eerst moeten worden opgesplitst.
Het Legislative Reference Bureau heeft dit dictum nogal losjes toegepast bij het opstellen van de kaarten. Hoewel het splitsen van Milwaukee County onvermijdelijk is bij het opstellen van de congresdistricten, splitst het Legislative Reference Bureau het twee keer, en verdeelt het ook Rock en Outagamie counties. De in SB 163 vastgestelde norm zou suggereren dat als er een tweede county moest worden gesplitst, dat Dane zou zijn geweest, de op een na dichtstbevolkte. In plaats daarvan wordt Rock County, met het negende grootste inwonertal, doormidden gedeeld, waardoor Beloit in tweeën wordt gedeeld. De voorsteden van Milwaukee, Wauwatosa en Greenfield, zijn ook in tweeën gedeeld.
Is er een alternatieve kaart die beter aansluit bij de richtlijnen van SB 163? Gezien mijn eigen fascinatie voor kaarten en puzzels, was ik in staat om een congresdistrict kaart te bedenken die alleen Milwaukee County splitst zonder gemeenten te splitsen. Klik hier om deze kaart te bekijken.
SB 163 stelt ook dat “elk congresdistrict, voor zover mogelijk, volledige Senaatsdistricten moet bevatten”. Dat is een uitdaging als je bedenkt dat er 33 Senaatsdistricten zijn die netjes in acht congresdistricten moeten worden ingepast. Het Legislative Reference Bureau heeft uiteindelijk 12 Senaatsdistricten gesplitst, hoewel deze opnieuw niet de dichtstbevolkte zijn.
Het meest in het oog springende voorbeeld waarbij een richtlijn niet is gevolgd, is het 18e Senaatsdistrict, dat niet aaneengesloten is (in één stuk). Het loopt rond het zuidelijke uiteinde van het Winnebago-meer, met het 53e en 54e Assemblee-district gescheiden door het 88e in een driedeling van Oshkosh. Die stad zou er bij deze herindeling goed vanaf komen met drie afgevaardigden in de Assemblee en twee in de Senaat. Veel grotere steden als Kenosha en Racine zouden het moeten doen met twee afgevaardigden in de Assemblee en een senator in de Senaat.
Hoe kon SB 163 zulke afwijkingen van zijn eigen regels toestaan? Het doet dit door te voorzien in een tweepartijdige adviescommissie voor herverkiezing, die het Legislative Reference Bureau zou aansturen bij het maken van dergelijke afwegingen, en ook de wetgevende inbreng mogelijk zou maken waarvan GOP-wetgevers hebben beweerd dat dergelijke hervormingen deze zouden ontzeggen.
De meerderheids- en minderheidsleiders van beide huizen zouden elk een lid voor de commissie kiezen, en het laatste lid zou worden gekozen door de eerste vier – partijdige ambtsdragers of wetgevingsmedewerkers hoeven zich niet aan te melden. De herindelingsadviescommissie zou ook verantwoordelijk zijn voor een open en tijdige voortgang van het proces, met ten minste drie openbare hoorzittingen over elk plan.
Herindeling heeft gevolgen
Als het was aangenomen, zou het meest directe effect van deze herindeling zijn dat veel zittende politici willekeurig in dezelfde districten zouden worden geplaatst. Hoewel sommige koppels natuurlijke tegenstanders zouden hebben opgeleverd, zouden beide partijen intramuraal hebben moeten strijden. Kiezers in het nieuwe 84e Assemblee District zouden een voorverkiezing hebben kunnen zien tussen de Republikeinen Joel Kleefisch en Chris Kapenga. In Madison zouden de Democraten Brett Hulsey en Terese Berceau het tegen elkaar moeten opnemen in een nieuw 78e Assemblee District. In een vierhoeksstrijd tussen zittende politici hadden de Republikeinen Steve Nass, Evan Wynn, Amy Loudenbeck en Democraat Andy Jorgensen misschien om dezelfde zetel moeten strijden.
De ongelukkigste politicus in deze shake-up is misschien wel U.S. Rep. Paul Ryan. Door het verlies van zijn 1e district in het noordoosten van Janesville, zou hij het moeten opnemen tegen Rep. Mark Pocan in een nieuw 2e Congresdistrict of verhuizen naar een locatie dichter bij Lake Michigan. Het had Mitt Romney er ook toe kunnen brengen een andere running mate te kiezen in plaats van een die een goede kans maakte zijn zetel in het Huis te verliezen in dezelfde verkiezing.
Gezien de voordelen die de Republikeinen hebben ingebouwd in de huidige kaarten, zou elke partij-blinde herschikking van het dek alleen maar winst voor de Democraten kunnen opleveren. Als we de presidentsverkiezingen van 2012 als maatstaf nemen, bevestigen de gegevens dat vermoeden.
Onder de huidige grenzen, als de kiezers voor hun parlementsleden dezelfde partij hadden gekozen als voor hun president, zou het parlement vandaag 43 Democraten en 56 Republikeinen tellen (ondanks het feit dat Obama de staat won met 53% van de stemmen). Als de kaart van het Legislative Reference Bureau was gebruikt, zou de samenstelling 55 Democraten en 44 Republikeinen zijn geweest, wat dichter bij de werkelijke totaalcijfers van respectievelijk 53% en 46% zou liggen.
Hoewel, de balans van de Senaat zou waarschijnlijk gelijk zijn gebleven op 16 Democraten en 17 Republikeinen, misschien vanwege het feit dat slechts de helft van de nieuwe districten verkiesbaar zou zijn geweest.
Maar wat als een andere metriek wordt gekozen, een die gebruik maakt van een verkiezingsjaar dat gunstig is voor Republikeinen? Als we de kaarten van het Legislative Reference Bureau gebruiken en de partijkeuze van de kiezers voor de gouverneur in 2010 toepassen op hun keuze voor een wetgevende functie, dan zou de Assemblee 68 Republikeinen en 31 Democraten tellen. Als we de verkiezing van senator Ron Johnson als maatstaf zouden gebruiken, zou dat een vergelijkbaar resultaat opleveren: 65-34. In beide scenario’s zou de GOP ongeveer tweederde van de Assemblee voor zich opeisen, terwijl de overwinning van elke GOP-kandidaat slechts 52% zou bedragen. Niettemin zou, in tegenstelling tot de huidige wetgevende macht, de meerderheidspartij nog steeds regeren.
Swing revival
Als een competitief district kan worden gedefinieerd als een district waarvan de verkiezing wordt beslist door minder dan 10 procentpunten, dan zijn er vandaag geen competitieve congreszetels in Wisconsin. Drie zetels worden veilig bezet door Democraten, vijf door Republikeinen.
De onpartijdige kaarten zouden die status quo hebben verstoord, waardoor de 1e en 7e zetel swingdistricten zouden zijn geworden. Als de partijkeuzes van de kiezers voor het Congres in 2012 gelijk waren gebleven in de hypothetische kaart van het Legislative Reference Bureau, dan zouden de Democraten het 7e Congresdistrict van rood naar blauw hebben omgebogen, met een 4-4 evenwicht in de Huisdelegatie van Wisconsin dat overeenkomt met de werkelijke 50% Democratische totale congresstemmen.
Als de partijkeuze van de kiezers in 2012 voor de Assemblee zou worden toegepast op de onpartijdige kaart, zouden in totaal 22 districten als concurrerend kunnen worden beschouwd, een verbetering ten opzichte van de huidige 15.
Hoe eerlijk de kaarten ook zijn, ze moeten nog steeds door beide wetgevende huizen, en de gouverneur kan er zijn veto over uitspreken, om welke reden dan ook, of helemaal niet. Op dat moment zouden herziene plannen opnieuw worden voorgelegd aan het door de commissie gestuurde wetgevingsproces. Als er nog steeds geen overeenstemming wordt bereikt, worden de kaarten door de rechter vastgesteld (zoals in 1982, 1992 en 2002). In de 30 jaar dat Iowa aan onpartijdige herindeling doet, is er slechts één keer een herindelingsplan geweest waarvoor een tweede stemming nodig was. Er zijn nooit advocaten ingehuurd en Iowa heeft nog geen gebruik hoeven maken van kaarten die door de rechter zijn opgesteld. De totale kosten van het systeem zijn vrijwel nihil: er is vooral geld nodig voor drukwerk en de benzine om de gedrukte exemplaren naar hoorzittingen in het buitenland te rijden.
Ondanks de belofte van een dergelijke hervorming voor Wisconsin, heeft senator Cullen niet veel hoop op snelle actie.
“Deze kwestie zal pas veranderen na de verkiezingen in het najaar,” zegt Cullen, die zich, net als Schultz, niet herkiesbaar stelt. “Ik twijfel er niet aan dat Fitz en Vos geen hoorzittingen over deze wetsvoorstellen zullen toestaan,” voegt hij eraan toe, verwijzend naar Senaatsvoorzitter Scott Fitzgerald (R-Juneau) en parlementsvoorzitter Robin Vos (R-Rochester).
Cullen gelooft echter dat het voorlichten van het publiek op de lange termijn waardevoller kan blijken te zijn dan het onder druk zetten van wetgevers. “De meeste problemen hier,” zegt hij, “zullen van onderaf worden opgelost.”