Quindici anni fa, la NATO ha aperto le sue porte agli stati baltici. Negli Stati Uniti questa importante decisione storica è comunemente inquadrata come uno dei più grandi successi della politica estera degli Stati Uniti o come una mossa sconsiderata che ha diluito l’alleanza assumendo nazioni indifendibili. Nel frattempo, il discorso contemporaneo russo su questo argomento ruota intorno alle promesse occidentali non mantenute di non espandere l’alleanza verso i suoi confini. In entrambi i casi, la storia dell’adesione alla NATO dei paesi baltici è quasi esclusivamente raccontata attraverso la lente delle grandi potenze, lasciando l’impressione che Lettonia, Lituania ed Estonia fossero semplici spettatori presi in una lotta geopolitica tra Stati Uniti e Russia.
Per essere chiari, le relazioni di grande potenza hanno modellato e limitato il regno delle possibilità per gli europei dell’est. Per una buona ragione, gli studiosi hanno meticolosamente dettagliato le interazioni tra “Bill e Boris” e come queste hanno condizionato gli accordi di sicurezza dell’Europa. Ma supporre che il destino delle nazioni baltiche dipendesse solo dagli sviluppi a Washington o Mosca è ignorare indebitamente il ruolo giocato dagli stessi popoli baltici. Come avverte un commentatore nel suo saggio War on the Rocks, “gli americani tendono a dimenticare che gli altri attori (anche gli stati più piccoli) hanno un potere d’azione.”
I paesi baltici hanno giocato abilmente la loro mano, prima legandosi alla NATO e poi cogliendo l’opportunità data loro. Daniel Fried, diplomatico statunitense per quattro decenni, ha notato in un discorso del 2017 che il vero merito per aver fatto entrare i baltici nella NATO appartiene ai governi dei paesi baltici. Ha sottolineato:
Non ringraziate noi, noi americani che siamo stati coinvolti nella politica. Perché se gli stati baltici avessero fallito nella loro transizione democratica di libero mercato, non accetterei la colpa… Gli stati baltici hanno fatto quello che dovevano fare. E così facendo, hanno generato il capitale politico per se stessi, che poi i loro amici in Occidente avrebbero utilizzato.
Infatti, il loro impegno per le riforme, l’insistenza incessante per unirsi all’alleanza, i tentativi di persuadere, fare pressione e a volte anche stalkerare figure politiche internazionali è parte integrante dell’anatomia di questo evento. Quanto segue racconta la storia proprio di questo.
Questi popoli non sono sempre appartenuti alla Russia?
Oggi può sembrare una conclusione scontata che i baltici fossero destinati a diventare membri a pieno titolo del blocco militare più forte del mondo. In realtà, questo non è mai stato un risultato preordinato. Prima dell’inizio del secolo, l’idea che la NATO avrebbe assorbito piccole nazioni situate a significativi incroci geopolitici sembrava improbabile. Mentre l’amministrazione Clinton si impegnava a “tenere aperta la porta dell’adesione” per i baltici, le speculazioni sull’argomento rimanevano caute e riservate. Nel 1996, i documenti politici interni riconoscevano che ottenere i voti necessari al Senato per l’adesione alla NATO dei Baltici non sarebbe stata “una passeggiata”. Robert Nurick, a cui si attribuisce il merito di aver guidato il dibattito pubblico su questo argomento, pubblicando un influente documento della RAND Corporation, ricorda che tra l’establishment politico di Washington, la potenziale adesione baltica alla NATO è stata trattata come “un’idea molto strana”.
L’ex segretario alla Difesa William Perry e il grande stratega George Kennan si erano espressi contro l’ingresso del Baltico nella NATO, il secondo sottolineando che storicamente queste nazioni erano state “parte della Russia più a lungo di quanto fossero parte di qualsiasi altra cosa”. Forti obiezioni sono state sollevate anche al Senato. Nel 1997, il senatore Bernie Sanders ha intimato che avvolgere la coperta di sicurezza americana intorno a questi paesi era categoricamente ingiustificabile. Ha continuato citando l’ex segretario di Stato Lawrence Eagleburger, che una volta ha detto che “se mai pensassimo di portare i paesi baltici nella NATO dovremmo farci esaminare la testa”
Anche gli europei nutrivano profonde riserve. Il ministro della Difesa della Lituania ha ricostruito così le conversazioni passate tra colleghi europei: “Siete simpatici, la vostra lotta per la libertà è anche molto impressionante, ma non sarete mai membri della NATO”. Quando un diplomatico scandinavo di alto livello aveva sollevato la prospettiva di un’adesione al Baltico con un altro illustre ministro degli esteri della NATO, il ministro l’ha liquidata immediatamente, aggiungendo: “Ma questi popoli non sono sempre appartenuti alla Russia?” Inutile dire che la Federazione Russa si oppose categoricamente all’idea fin dall’inizio. Probabilmente, però, nella geografia mentale della maggior parte dei russi, i Baltici sono sempre stati più “europei” o “occidentali” e un po’ più facili da lasciare andare rispetto a paesi come l’Ucraina, che la Russia vedeva come un’estensione di se stessa. Tuttavia, data la realtà del tempo, l’ideologo del Cremlino Sergey Karaganov aveva previsto che la probabilità che i Baltici raggiungessero mai la NATO era meno di zero. In sintesi, le prove di cui sopra dimostrano che inizialmente le probabilità erano contro di loro.
Il tempo non aspetterà le piccole nazioni
Quello che ha distinto i paesi baltici secessionisti dalle altre ex repubbliche sovietiche è che, poco dopo aver riconquistato l’indipendenza, avevano gli occhi chiari sulla loro situazione geopolitica. Hanno valutato accuratamente che gli anni ’90 costituivano una rara irregolarità storica, una finestra di opportunità che non sarebbe durata per sempre. Una nota interna del ministero degli esteri estone nel 1993 cristallizzava la mentalità strategica della nuova repubblica indipendente: “la lezione più importante è semplice: il tempo è breve e il tempo non aspetta le piccole nazioni”. L’ex presidente lettone Vaira Vike-Freiberga, che ha guidato la Lettonia attraverso il processo di adesione, attesta allo stesso modo che una delle principali lezioni per le piccole nazioni è che devono sempre rimanere vigili e, quando si verificano “crepe nella marcia della storia”, cercare immediatamente di cogliere questi momenti. I leader baltici hanno riconosciuto che, a causa della relativa debolezza della Russia e del momento di massimo splendore del potere americano, è stato concesso loro un insolito grado di manovra politica. Hanno agito senza esitazione, prima che Mosca si riprendesse una posizione più forte.
Quando hanno iniziato a farsi strada a gomitate nella politica internazionale, si sono trovati davanti ostacoli formidabili. Nell’estate del 1992, quando gli Stati Uniti inviarono la loro prima “squadra di contatto” di consulenza militare in Lettonia, si poteva osservare una scena non convenzionale nelle strade art nouveau di Riga: americani e russi in uniforme si incrociavano quotidianamente. Nei primi anni ’90, tutte e tre le repubbliche baltiche ospitavano ancora migliaia di ex truppe dell’Armata Rossa, insieme a varie installazioni militari dell’era sovietica che andavano da un impianto di addestramento per sottomarini nucleari in Estonia a un massiccio radar per missili anti-balistici in Lettonia. Questa carcassa dell’era sovietica era la questione chiave che pendeva sui Baltici appena liberati. Mosca voleva mantenere le sue basi strategiche fino al 2002. I baltici si opponevano con veemenza.
Molto carenti di rappresentanza diplomatica all’estero, i politici baltici avrebbero usato ogni opportunità per sostenere il loro caso a livello internazionale. Quando nel 1992 i leader mondiali si riunirono a Rio de Janeiro per discutere di politica ambientale e firmare il protocollo di Kyoto, i rappresentanti baltici usarono la sede per “dare la caccia” ai capi di stato europei per convincerli dell’importanza di far uscire le truppe sovietiche. L’amministrazione Clinton ha giocato un ruolo strumentale nel mediare e accelerare questo divorzio ufficiale. In retrospettiva, questo è stato un punto di inflessione cruciale che, se irrisolto, avrebbe potuto portare i Baltici in una diversa direzione strategica. Secondo il diplomatico estone di lunga data Jüri Luik, mantenere le truppe russe sul suolo baltico era la “carta più forte da giocare” di Mosca se voleva destabilizzare questa regione. Anche una minima presenza russa per un periodo più lungo, a suo parere, avrebbe messo fine ai sogni baltici di un’alleanza transatlantica.
La Nato come obiettivo strategico finale aveva pesato nella mente degli statisti baltici non appena ottenuta l’indipendenza. Ufficialmente, tuttavia, il desiderio di muoversi verso questo obiettivo è stato minimizzato per non mettere in pericolo il ritiro delle truppe russe in corso. Nel 1995, con l’esercito russo finalmente andato via, era ora anche sulle loro labbra. Già il presidente lituano aveva chiesto in modo non convenzionale l’adesione all’alleanza con una lettera aperta. Divenne chiaro, tuttavia, che il movimento degli stati baltici verso l’alleanza transatlantica non sarebbe stato possibile attraverso sforzi individuali. Come ha spiegato un ex ambasciatore lettone negli Stati Uniti, “Era molto chiaro per noi a Washington che se un paese perseguiva qualcosa e voleva ottenere l’approvazione del Congresso, non l’avrebbe ottenuta a meno che tutti e tre fossero d’accordo”. Nel perseguire l’obiettivo geopolitico principale, i baltici si sono uniti.
Ma all’epoca era palpabile che queste nazioni non erano ancora pronte ad assumere lo status di membro a pieno titolo. All’inizio ci furono una serie di inciampi, imbarazzi diplomatici e casi di sfiducia nella relazione USA-Baltico. In uno di questi contrattempi, il ministro della Difesa lettone aveva scioccato la parte statunitense con il suo desiderio di acquistare dagli Stati Uniti migliaia di jet da combattimento F-16. Più tardi si scoprì che quello che aveva in mente erano fucili M-16.
Secondo Strobe Talbott, una figura chiave dell’amministrazione Clinton, quando fu chiaro che i baltici non sarebbero stati tra i primi invitati della NATO, il presidente estone iniziò a presentarsi in varie città dove si stavano svolgendo i negoziati e pedinò Talbott per assicurarsi che capisse che ci sarebbero state conseguenze se il suo paese fosse stato ‘venduto’ come durante la conferenza di Yalta del 1945. Un alto rappresentante estone riassume quegli anni come pieni di “alti e bassi di false aspettative, false percezioni e incubi politici”. Nel 1997, quando il presidente russo Boris Eltsin ha offerto garanzie unilaterali di sicurezza russa in cambio della rinuncia alle speranze NATO dei baltici, l’offerta è stata prontamente rifiutata. Gravitare di nuovo nella sfera d’influenza russa era considerato intollerabile. Invece, il consenso baltico doveva essere pienamente cementato nell’architettura di sicurezza euro-atlantica. In poche parole, la NATO era vista come una necessità esistenziale. Per quanto la Russia abbia tentato di riscrivere la storia e ritrarre l’allargamento a est come guidato principalmente dalla volontà di Washington di espandere la sua portata egemonica, in realtà il processo è stato spinto da richieste organiche e democratiche che crescevano dagli stati baltici.
L’Occidente non è cattolico ma luterano
Una critica ricorrente sollevata contro la decisione della NATO di prendere i Baltici è che è stato fatto un po’ “casualmente” o addirittura “emotivamente” senza processi giudiziosi in atto. Altri hanno sostenuto che è stato un sentimento di colpa storica collettiva che ha spinto l’Occidente a “riscrivere il paesaggio geopolitico in favore dei paesi dell’Europa centrale e orientale”. Mentre si può effettivamente trovare un linguaggio di obbligo morale intriso nei discorsi dei funzionari statunitensi, le tragedie del passato non sono state la ragione per cui questi paesi sono stati fatti entrare nella NATO. Soprattutto, sono stati giudicati in base alla loro capacità di attuare sane riforme politiche e di sostenere gli oneri militari internazionali. In breve, questo è stato un processo basato sulle prestazioni. Secondo un alto diplomatico estone, i baltici si sono resi conto rapidamente che l’argomento “lo dovete a noi” non li ha portati lontano. Hanno imparato che l’Occidente “non è cattolico ma luterano. Dio aiuta coloro che si aiutano da soli e la confessione non migliora realmente le cose, ma comportarsi diversamente sì.”
I baltici avevano bisogno di reinventarsi, e velocemente. Lo stato delle loro forze armate era desolante. Un ufficiale militare americano in pensione ha notato che all’inizio queste nazioni erano a “1 su una scala da 1 a 10 di capacità militari”. Inizialmente, l’Occidente si era persino rifiutato di vendere loro armi; gli Stati Uniti hanno tolto il divieto solo nel 1994. Al fine di iniettare il pensiero e la dottrina di stile occidentale nelle loro forze militari, Estonia e Lituania hanno deliberatamente nominato colonnelli dell’esercito americano in pensione di origine baltica per servire come comandanti delle loro forze di difesa. I baltici erano anche desiderosi di inviare le loro truppe in missioni delle Nazioni Unite e di contribuire alle costose operazioni della NATO in Iraq e Afghanistan. L’Estonia, per esempio, ha partecipato alla missione in Afghanistan senza alcuna riserva nazionale, subendo uno dei più alti rapporti di morti pro capite di tutti i paesi alleati. Il coinvolgimento negli interventi guidati dagli americani è stato visto come un modo efficace per avvicinarsi all’adesione alla NATO.
Durante il processo di adesione, i funzionari statunitensi hanno continuamente monitorato e valutato la governance interna degli stati candidati: la salute delle istituzioni democratiche, la transizione verso l’economia di mercato, il trattamento delle minoranze e le leggi sulla corruzione. Heather Conley, che ha servito come vicesegretario nell’ufficio degli affari europei ed eurasiatici, ricorda di aver visitato la regione innumerevoli volte in un anno. Descrive il processo come altamente intrusivo, con i funzionari statunitensi che cercano di determinare se queste democrazie “valgono la vita di un soldato americano”. Sfidando le probabilità, i baltici hanno fatto nascere le loro democrazie dalle ceneri in un tempo incredibilmente breve. Un ex ambasciatore degli Stati Uniti alla NATO, Kurt Volker, ammette che queste nazioni si sono rivelate “i migliori riformatori democratici ed economici, quelli più impegnati a costruire nuove forze armate, e quelli disposti a sostenere gli Stati Uniti in altre sedi”. Ci sarebbero voluti anni, ma i semi di riforma piantati avrebbero alla fine dato i loro frutti.
L’11 settembre e il “No”
Anche gli imprevisti improvvisi hanno avuto un effetto sul processo di adesione al Baltico. Infatti, alcuni credono che siano stati gli attacchi terroristici dell’11 settembre a far pendere la bilancia a favore dell’ingresso dei Baltici sotto l’ombrello di sicurezza della NATO. Ad un esame più attento, tuttavia, è evidente che il processo era già ben avviato prima. Un indizio importante che i Baltici erano sulla via dell’adesione è stato il discorso di George Bush in Polonia nell’estate del 2001, durante il quale aveva dichiarato che tutte le democrazie europee, “dal Baltico al Mar Nero” dovevano avere la stessa opportunità di entrare nella NATO. Robert Kagan ha reagito al discorso suggerendo che “i tappi di champagne stavano scoppiando a Riga, Tallinn e Vilnius”. Poco dopo, gli influenti legislatori statunitensi John McCain e Richard Lugar hanno promesso il loro sostegno. L’arcorealista Henry Kissinger, in un op-ed dell’agosto 2001 sul Washington Post, concorse sottolineando che era diventato “impossibile ignorare o rimandare gli appelli delle democrazie baltiche”.
Dietro le quinte, anche Mosca aveva apparentemente accettato l’inevitabilità dell’allargamento dell’alleanza. In un’intervista esclusiva con i giornalisti lettoni, il diplomatico Ron Asmus, che ha avuto un ruolo importante nelle discussioni sull’allargamento, ha rivelato che il 10 settembre 2001 ha avuto una cena con l’ambasciatore russo negli Stati Uniti. Durante l’incontro, l’ambasciatore informò Asmus che il Cremlino aveva accettato il fatto che la NATO si sarebbe allargata agli stati baltici e l’unica questione rimasta sul tavolo era cosa la Russia avrebbe ottenuto in cambio dell’accettazione. Questo sostiene l’idea che il processo di ammissione dei Baltici nella NATO era già maturato prima dell’11 settembre.
Oggi, la Russia sostiene assertivamente che la seconda ondata di allargamento della NATO ha violato le sue linee rosse. È importante ricordare, tuttavia, che all’epoca Mosca ha reagito in modo misurato, moderando le sue critiche nei confronti dell’allargamento della NATO. Nel 2001, durante un’intervista radiofonica con la National Public Radio, quando gli fu chiesto se si opponeva all’ammissione delle tre repubbliche baltiche nella NATO, il presidente russo Vladimir Putin rispose che la questione non poteva essere riassunta in “un sì o un no”. Ha poi aggiunto che “non possiamo vietare alle persone di fare certe scelte se vogliono aumentare la sicurezza delle loro nazioni in un modo particolare”. In un’altra apparizione, Putin ha dichiarato che l’adesione al Baltico non era “una tragedia” per la Russia. Queste dichiarazioni chiaramente non erano un’approvazione a tutto tondo. Tuttavia, per gli standard storici, questa è stata la minima resistenza pubblica messa in piedi dal capo dello stato russo. Alexander Vershbow, ambasciatore degli Stati Uniti a Mosca in un periodo di allargamento della NATO, insiste sul fatto che ha sentito poche lamentele da parte russa quando i Baltici sono entrati formalmente nell’alleanza.
I leader europei precedentemente riluttanti, come il presidente francese Jacques Chirac, il cancelliere tedesco Gerhard Schröder e il primo ministro italiano Giuliano Amato, in un notevole cambiamento dalle loro posizioni precedenti, hanno anche promesso il loro sostegno. Secondo Robert Nurick, in un breve periodo di tempo la reazione all’adesione baltica alla NATO era “cambiata da ‘stai scherzando’ a ‘beh, certo'”. Nell’aprile 2004, le bandiere baltiche sono state issate al quartier generale della NATO a Bruxelles.
Una svolta geopolitica
Perché gli stati baltici entrassero nella NATO, dovevano andare bene diverse cose. Forze strutturali profonde hanno lavorato a loro favore. Nell’era post-Guerra Fredda, la distribuzione globale del potere si era allontanata dalla Russia, mettendo Mosca in una posizione troppo debole per sfidare il processo di allargamento in modo significativo. Le amministrazioni Clinton e poi Bush sono state comprensive verso la situazione delle nazioni baltiche e hanno tenuto aperta la porta dell’adesione. A livello regionale, i baltici hanno beneficiato immensamente dei loro vicini nordici che erano desiderosi di investire nella modernizzazione delle forze armate baltiche, di trasferire conoscenze e di fare lobby per conto dei baltici a livello internazionale. Ma questo da solo non ha garantito il risultato che abbiamo oggi. Gli eventi sul terreno in Lettonia, Lituania ed Estonia, vale a dire la persistenza degli attori locali nello spingere per entrare nella comunità euro-atlantica, i loro sforzi diligenti e la loro dedizione alle riforme, è ciò che alla fine li ha portati oltre la soglia dell’alleanza. Per i baltici, raggiungere l’adesione alla NATO non è stato altro che una svolta geopolitica.