Un rapport du Congressional Budget Office publié fin mars comporte une révélation plutôt surprenante : À l’exception de la loi sur les soins abordables et d’une autre loi affectant la nutrition des enfants adoptée en 2010, le Congrès n’a adopté aucun projet de loi important imposant des mandats non financés aux gouvernements étatiques, locaux ou tribaux depuis 2008.
Lorsque la loi sur la réforme des mandats non financés (UMRA) a été adoptée en 1995, le problème a été considéré comme si important que le projet de loi qui est devenu cette loi a été le premier à être présenté dans la nouvelle Chambre contrôlée par les républicains après que ce parti a pris le contrôle du Congrès pour la première fois en 40 ans. La raison ? Les républicains voulaient désespérément modifier la Constitution pour exiger un budget fédéral équilibré, mais les États et les localités ont soulevé des inquiétudes quant au fait que le budget fédéral pourrait être équilibré simplement en transférant les responsabilités — et les coûts — vers les États et les collectivités locales.
L’UMRA exige que le Congressional Budget Office (CBO) divulgue le coût de tout mandat tel que défini par la loi, y compris les mandats intergouvernementaux et du secteur privé qui dépassent les seuils statutaires, avant qu’un projet de loi puisse être examiné sur le plancher de la Chambre ou du Sénat. Pour 2013, ce seuil était de 75 millions de dollars pour les mandats intergouvernementaux et de 150 millions de dollars pour les mandats du secteur privé. La notion était que la mise en évidence du coût aurait un effet dissuasif sur les mandats.
Le chiffre le plus frappant dans le nouveau rapport du CBO (qui porte le titre peu accrocheur de « Examen des activités du CBO en 2013 en vertu de la loi sur la réforme des mandats non financés ») est le faible nombre de lois promulguées en 2013 qui contenaient des mandats intergouvernementaux. En fait, il n’y avait que quatre mandats dans les 72 projets de loi qui ont été adoptés en 2013 ; aucun d’entre eux n’avait des coûts supérieurs au seuil. Un autre projet de loi — la législation sur l’immigration impliquant la vérification de l’admissibilité à l’emploi — aurait eu des coûts dépassant le seuil, mais il n’est pas devenu loi.
Cette expérience de 2013 se compare à une moyenne de 45 mandats intergouvernementaux par an au cours des quatre années précédentes, avec seulement sept (dans deux projets de loi, tous deux en 2010) avec des coûts supérieurs au seuil légal. Ainsi, à en juger par l’activité rapportée par le CBO, le Congrès a, à toutes fins utiles, pratiquement cessé d’imposer des mandats coûteux aux gouvernements étatiques, locaux et tribaux.
En outre, le CBO rapporte que seules 13 lois contenant 18 mandats intergouvernementaux supérieurs au seuil ont été adoptées au cours des 18 années qui ont suivi l’entrée en vigueur de l’UMRA. Il n’y a pas de registre du rythme des mandats intergouvernementaux avant l’imposition de l’UMRA, mais si le problème des mandats non financés a incité la promulgation de l’UMRA, le problème semble avoir pratiquement disparu.
Il y a plusieurs raisons possibles pour expliquer ce phénomène. Premièrement, la loi de 1995 peut tout simplement avoir fonctionné comme prévu. Avec plus d’informations sur le coût des mandats à la disposition des législateurs fédéraux, le Congrès s’est abstenu de promulguer des mandats, ou du moins a pris des mesures pour réduire les coûts de ceux qu’il promulgue.
Les autres explications possibles suggèrent qu’une plus grande prudence est de mise. D’une part, il semble probable que la définition étroite d’un mandat soit en partie en cause ici. L’UMRA, par exemple, ne couvre pas la plupart des « conditions d’assistance », même si le respect de ces conditions pourrait coûter beaucoup d’argent aux gouvernements étatiques et locaux. Cela signifie que les exigences de la loi No Child Left Behind ne répondent pas à la définition de mandat de l’UMRA, car les États pourraient (théoriquement) choisir de renoncer au financement fédéral. De même, les modifications apportées à Medicaid n’ont pas été identifiées comme des mandats parce que de grandes parties du programme sont des extensions facultatives que les États ont le pouvoir de modifier. L’UMRA ne couvre pas non plus la législation qui soutient la garantie d’un droit constitutionnel fédéral ; si l’UMRA avait existé lorsque l’Americans with Disabilities Act a été adopté, par exemple, les exigences de cette loi n’auraient pas été identifiées comme des mandats.
En outre, comme cela a été bien documenté, le Congrès actuel n’a pas seulement échoué à adopter des mandats non financés – il a échoué à faire beaucoup de choses. Le 113e Congrès a adopté 72 projets de loi l’année dernière, soit 40 % de moins que le nombre de projets adoptés en 2009 et moins de la moitié du nombre de projets adoptés en 2005. Il s’agit là d’un rare attribut positif d’un Congrès dit « do nothing » (ou, pour être juste, « do little ») : pas de lois, pas de mandats.
À l’avenir, si nous revenons à un gouvernement contrôlé par un parti unique (ou même un Congrès unifié), les gouvernements étatiques et locaux inquiets des mandats non financés imposés par Washington devront revenir à une position vigilante. Pour l’instant, cependant, la nature hautement partisane et dysfonctionnelle de l’élaboration des lois au Congrès semble avoir au moins une lueur d’espoir.