Il y a quinze ans, l’OTAN ouvrait ses portes aux États baltes. Aux États-Unis, cette décision historique capitale est généralement présentée soit comme l’une des plus grandes réussites de la politique étrangère américaine, soit comme une décision peu judicieuse qui a dilué l’alliance en s’attaquant à des pays indéfendables. Parallèlement, le discours russe contemporain sur cette question tourne autour des promesses non tenues de l’Occident de ne pas étendre l’alliance à ses frontières. Quoi qu’il en soit, l’histoire de l’adhésion des Baltes à l’OTAN est presque exclusivement racontée à travers le prisme des grandes puissances, laissant l’impression que la Lettonie, la Lituanie et l’Estonie étaient de simples spectateurs pris dans un bras de fer géopolitique entre les États-Unis et la Russie.
Pour être clair, les relations entre grandes puissances ont façonné et limité le champ des possibles pour les Européens de l’Est. Pour de bonnes raisons, les universitaires ont méticuleusement détaillé les interactions entre « Bill et Boris » et la façon dont celles-ci ont conditionné les arrangements de sécurité de l’Europe. Mais supposer que le sort des pays baltes dépend uniquement de l’évolution de la situation à Washington ou à Moscou revient à ignorer indûment le rôle joué par les peuples baltes eux-mêmes. Comme le met en garde un commentateur dans son essai War on the Rocks, « les Américains ont tendance à oublier que les autres acteurs (même les plus petits États) ont une agence. »
Les pays baltes ont joué leur rôle de manière experte en se liant d’abord plus étroitement à l’OTAN, puis en saisissant l’opportunité qui leur a été donnée. Daniel Fried, diplomate américain depuis quatre décennies, a noté dans un discours en 2017 que le véritable mérite de l’entrée des pays baltes dans l’OTAN revient aux gouvernements de ces pays. Il a souligné :
Ne nous remerciez pas, nous les Américains qui avons été impliqués dans la politique. Parce que si les États baltes avaient échoué dans leur transition démocratique vers le libre marché, je n’accepterais pas d’être blâmé… Les États baltes ont fait ce qu’ils avaient à faire. Et ce faisant, ils ont généré le capital politique pour eux-mêmes, que leurs amis occidentaux utiliseraient ensuite.
En effet, leur engagement en faveur des réformes, leur insistance incessante à rejoindre l’alliance, leurs tentatives de cajoler, de faire pression et parfois même de traquer des personnalités politiques internationales font partie intégrante de l’anatomie de cet événement. Ce qui suit en raconte justement l’histoire.
Ces peuples n’ont-ils pas toujours appartenu à la Russie de toute façon ?
Aujourd’hui, il peut sembler acquis que les Baltes étaient destinés à devenir des membres à part entière du bloc militaire le plus puissant du monde. En réalité, cela n’a jamais été un résultat préétabli. Avant le début du siècle, l’idée que l’OTAN absorbe de petits pays situés à des carrefours géopolitiques importants semblait peu probable. Si l’administration Clinton s’est engagée à « garder la porte de l’adhésion ouverte » pour les pays baltes, les spéculations sur le sujet sont restées prudentes et réservées. En 1996, des documents politiques internes reconnaissaient que l’obtention des votes nécessaires au Sénat pour l’adhésion des pays baltes à l’OTAN ne serait « pas une sinécure ». Robert Nurick, quelqu’un qui est crédité d’avoir lancé le débat public sur ce sujet en publiant un document influent de la RAND Corporation, se souvient que parmi l’establishment des décideurs politiques à Washington, l’adhésion potentielle des Baltes à l’OTAN était traitée comme une « idée très étrange ».
L’ancien secrétaire à la Défense William Perry et le grand stratège George Kennan avaient fait valoir leurs arguments contre l’entrée des Baltes dans l’OTAN, ce dernier en soulignant qu’historiquement ces nations avaient « fait partie de la Russie plus longtemps qu’elles n’ont fait partie de quoi que ce soit d’autre ». De vives objections ont également été soulevées au Sénat. En 1997, le sénateur Bernie Sanders a laissé entendre que le fait d’entourer ces pays de la couverture de sécurité américaine était absolument injustifiable. Il a ensuite cité l’ancien secrétaire d’État Lawrence Eagleburger, qui a dit un jour que « si nous pensons un jour faire entrer les pays baltes dans l’OTAN, nous devrions nous faire examiner la tête. »
Les Européens ont également émis de profondes réserves. Le ministre lituanien de la Défense a reconstitué les conversations passées entre compatriotes européens comme suit : « Vous êtes sympathiques, votre combat pour la liberté est également très impressionnant, mais vous ne serez jamais membre de l’OTAN. » Lorsqu’un diplomate scandinave de haut rang avait évoqué la perspective d’une adhésion des pays baltes avec un autre éminent ministre des Affaires étrangères de l’OTAN, ce dernier l’avait immédiatement écartée, ajoutant : « Ces peuples n’ont-ils pas toujours appartenu à la Russie de toute façon ? » Inutile de dire que la Fédération de Russie s’est catégoriquement opposée à cette idée dès le départ. On peut toutefois soutenir que, dans la géographie mentale de la plupart des Russes, les Baltes ont toujours été plus « européens » ou « occidentaux » et un peu plus faciles à laisser partir que des pays comme l’Ukraine, que la Russie considérait comme une extension d’elle-même. Toutefois, compte tenu des réalités de l’époque, l’idéologue du Kremlin Sergey Karaganov avait pronostiqué que la probabilité que les pays baltes rejoignent un jour l’OTAN était inférieure à zéro. En somme, les preuves ci-dessus confirment le fait qu’au départ, les chances étaient contre eux.
Le temps n’attendra pas pour les petites nations
Ce qui a distingué les Baltes dissidents des autres anciennes républiques soviétiques, c’est que, peu après avoir retrouvé leur indépendance, ils étaient lucides quant à leur situation géopolitique difficile. Ils ont estimé avec précision que les années 1990 constituaient une irrégularité historique rare, une fenêtre d’opportunité qui ne durerait pas éternellement. Une note interne du ministère estonien des affaires étrangères de 1993 a cristallisé l’état d’esprit stratégique de la nouvelle république indépendante : « La leçon la plus importante est simple : le temps est court et le temps n’attendra pas les petites nations. » L’ancien président letton Vaira Vike-Freiberga, qui a guidé la Lettonie tout au long du processus d’adhésion, affirme également que l’une des principales leçons pour les petites nations est qu’elles doivent toujours rester vigilantes et, lorsque des « fissures dans la marche de l’histoire » se produisent, essayer immédiatement de saisir ces moments. Les dirigeants baltes ont reconnu qu’en raison de la faiblesse relative de la Russie et du moment où la puissance américaine a atteint son apogée, ils disposaient d’un degré inhabituel de manœuvre politique. Ils ont agi sans hésiter, avant que Moscou ne se fraye un chemin pour revenir à une position plus forte.
Alors qu’ils commençaient à jouer des coudes dans la politique internationale, de formidables obstacles les attendaient. Au cours de l’été 1992, lorsque les États-Unis ont envoyé leur première « équipe de contact » de conseil militaire en Lettonie, on pouvait observer une scène non conventionnelle dans les rues art nouveau de Riga : des Américains et des Russes en uniforme se croisaient quotidiennement. Au début des années 1990, les trois républiques baltes abritaient encore des milliers d’anciens soldats de l’Armée rouge, ainsi que diverses installations militaires de l’ère soviétique, allant d’un centre d’entraînement pour sous-marins nucléaires en Estonie à un énorme radar de missiles antibalistiques en Lettonie. Cette carcasse de l’ère soviétique était le principal problème qui pesait sur les pays baltes nouvellement libérés. Moscou voulait conserver ses bases stratégiques jusqu’en 2002. Les Baltes s’y opposaient avec véhémence.
Sévèrement dépourvus de représentation diplomatique à l’étranger, les responsables politiques baltes saisissaient toutes les occasions de plaider leur cause au niveau international. Lorsqu’en 1992, les dirigeants mondiaux se sont réunis à Rio de Janeiro pour discuter des politiques environnementales et signer le protocole de Kyoto, les représentants baltes ont profité du lieu pour « chasser » les chefs d’État européens afin de les faire pencher sur l’importance du retrait des troupes soviétiques. L’administration Clinton a joué un rôle déterminant dans la médiation et l’accélération de ce divorce officiel. Rétrospectivement, il s’agissait d’un point d’inflexion crucial qui, s’il n’avait pas été résolu, aurait pu entraîner les pays baltes dans une direction stratégique différente. Selon le diplomate estonien de longue date Jüri Luik, le maintien des troupes russes sur le sol balte était la « carte la plus forte à jouer » par Moscou si elle voulait déstabiliser cette région. Selon lui, même une présence russe minime pendant une période plus longue aurait mis fin aux rêves baltes d’une alliance transatlantique.
L’OTAN comme objectif stratégique ultime avait pesé sur l’esprit des hommes d’État baltes dès l’indépendance. Officiellement, cependant, le désir de se rapprocher de cet objectif était minimisé afin de ne pas compromettre le retrait en cours des troupes russes. En 1995, l’armée russe étant enfin partie, cet objectif était désormais aussi sur leurs lèvres. Déjà, le président lituanien avait demandé, de manière non conventionnelle, à adhérer à l’alliance par le biais d’une lettre ouverte. Il est toutefois devenu évident que le mouvement des États baltes vers l’alliance transatlantique ne serait pas possible par des efforts individuels. Comme l’explique un ancien ambassadeur letton aux États-Unis, « il était très clair pour nous, à Washington, que si un pays poursuivait quelque chose et voulait le faire approuver par le Congrès, il ne l’obtiendrait pas à moins que les trois soient d’accord. » Dans la poursuite du principal objectif géopolitique, les Baltes se sont regroupés.
Mais à l’époque, il était palpable que ces nations n’étaient pas encore prêtes à assumer le statut de membre à part entière. Très tôt, il y a eu un certain nombre de trébuchements, d’embarras diplomatiques et de cas de méfiance dans la relation américano-balte. Dans l’une de ces mésaventures, le ministre de la défense letton avait choqué la partie américaine par son désir d’acquérir auprès des États-Unis des milliers d’avions de combat F-16. Il s’est avéré par la suite que ce qu’il avait en tête, c’était des fusils M-16.
Selon Strobe Talbott, un personnage clé de l’administration Clinton, lorsqu’il était clair que les Baltes ne feraient pas partie de la première vague d’invités de l’OTAN, le président estonien a commencé à se montrer dans différentes villes où se déroulaient les négociations et a harcelé Talbott, juste pour s’assurer qu’il comprenait qu’il y aurait des conséquences si son pays était « vendu » comme lors de la conférence de Yalta en 1945. Un haut représentant estonien résume ces années comme étant pleines de « hauts et de bas de fausses attentes, de fausses perceptions et de cauchemars politiques. »
Pour autant, malgré les revers initiaux, les Baltes se sont plongés dans le processus d’adhésion avec enthousiasme et avec une conviction inébranlable quant à leur orientation occidentale. En 1997, lorsque le président russe Boris Eltsine a fait miroiter des garanties de sécurité unilatérales russes en échange de l’abandon des espoirs des Baltes pour l’OTAN, l’offre a été rapidement rejetée. Revenir dans la sphère d’influence russe était jugé intolérable. Au contraire, le consensus balte devait être pleinement cimenté dans l’architecture de sécurité euro-atlantique. En d’autres termes, l’OTAN était considérée comme une nécessité existentielle. Autant la Russie a tenté de réécrire l’histoire et de dépeindre l’élargissement vers l’Est comme étant principalement motivé par la volonté de Washington d’étendre sa portée hégémonique, autant en réalité le processus a été poussé par des demandes organiques et démocratiques émanant des États baltes.
L’Occident n’est pas catholique mais luthérien
Une critique récurrente formulée à l’encontre de la décision de l’OTAN de s’attaquer aux pays baltes est qu’elle a été prise de manière quelque peu « désinvolte », voire « émotionnelle », sans processus judicieux en place. D’autres soutiennent que c’est un sentiment de culpabilité historique collective qui a poussé l’Occident à « réécrire le paysage géopolitique en faveur des pays d’Europe centrale et orientale ». Si l’on peut effectivement trouver un langage d’obligation morale imprégné dans les discours des responsables américains, les tragédies passées n’étaient pas la raison pour laquelle ces pays ont été admis dans l’OTAN. Ils ont avant tout été jugés sur leur capacité à mettre en œuvre des réformes politiques judicieuses et à assumer les charges militaires internationales. En bref, il s’agissait d’un processus fondé sur les performances. Selon un haut diplomate estonien, les pays baltes ont rapidement compris que l’argument « vous nous devez bien ça » ne les menait pas loin. Ils ont appris que l’Occident n’était « pas catholique mais luthérien. Dieu aide ceux qui s’aident eux-mêmes et la confession n’améliore pas vraiment les choses, mais se comporter différemment, oui. »
Les Baltes devaient se réinventer, et vite. L’état de leurs forces armées était sinistre. Un officier militaire américain à la retraite a noté qu’au début, ces nations se situaient à « 1 sur une échelle de 1 à 10 en matière de capacités militaires. » Au départ, l’Occident avait même refusé de leur vendre des armes ; les États-Unis n’ont levé l’interdiction qu’en 1994. Afin d’injecter une pensée et une doctrine de type occidental dans leurs forces militaires, l’Estonie et la Lituanie ont délibérément nommé des colonels retraités de l’armée américaine d’origine balte comme commandants de leurs forces de défense. Les pays baltes étaient également désireux d’envoyer leurs troupes dans des missions de l’ONU et de contribuer aux coûteuses opérations de l’OTAN en Irak et en Afghanistan. L’Estonie, par exemple, a participé à la mission en Afghanistan sans aucune réserve nationale, subissant l’un des taux de mortalité par habitant les plus élevés de tous les pays alliés. La participation aux interventions dirigées par les Américains était considérée comme un moyen efficace de se rapprocher de l’adhésion à l’OTAN.
Tout au long du processus d’adhésion, les responsables américains ont surveillé et évalué en permanence la gouvernance interne des États candidats : santé des institutions démocratiques, transition vers l’économie de marché, traitement des minorités et lois sur la corruption. Heather Conley, qui a occupé le poste de secrétaire adjointe au Bureau des affaires européennes et eurasiennes, se souvient avoir visité la région un nombre incalculable de fois en un an. Elle décrit le processus comme très intrusif, les responsables américains essayant de déterminer si ces démocraties « valent la vie d’un soldat américain ». Contre toute attente, les pays baltes ont fait renaître leurs démocraties de leurs cendres en un temps impressionnant. Un ancien ambassadeur américain à l’OTAN, Kurt Volker, admet que ces pays se sont avérés être « les meilleurs réformateurs démocratiques et économiques, ceux qui se sont le plus engagés à construire de nouvelles armées et ceux qui sont prêts à soutenir les États-Unis dans d’autres forums ». Cela prendrait des années, mais les graines de réforme plantées finiraient par porter leurs fruits.
Le 11 septembre et le « non »
Il est vrai que des événements soudains imprévus ont également eu un effet sur le processus d’adhésion des pays baltes. En fait, certains pensent que ce sont les attaques terroristes du 11 septembre 2001 qui ont fait pencher la balance en faveur de l’intégration des pays baltes dans le parapluie sécuritaire de l’OTAN. En y regardant de plus près, il apparaît toutefois que le processus était déjà bien engagé avant cela. Le discours prononcé par George Bush en Pologne au cours de l’été 2001, dans lequel il déclarait que toutes les démocraties d’Europe, « de la Baltique à la mer Noire », devaient avoir la même opportunité d’adhérer à l’OTAN, a constitué un indice majeur de la volonté d’adhésion des pays baltes. Robert Kagan a réagi à ce discours en suggérant que « des bouchons de champagne sautaient à Riga, Tallinn et Vilnius ». Peu après, les influents législateurs américains John McCain et Richard Lugar ont promis leur soutien. L’archi-réaliste Henry Kissinger, dans une tribune libre d’août 2001 dans le Washington Post, a abondé dans le même sens en soulignant qu’il était devenu « impossible d’ignorer ou de reporter les appels des démocraties baltes ».
Dans les coulisses, même Moscou avait apparemment accepté le caractère inévitable de l’élargissement de l’alliance. Dans une interview exclusive avec des journalistes lettons, le diplomate Ron Asmus, qui a joué un rôle majeur dans les discussions sur l’élargissement, a révélé que le 10 septembre 2001, il a organisé un dîner avec l’ambassadeur russe aux États-Unis. Au cours de cette rencontre, l’ambassadeur a informé Asmus que le Kremlin avait accepté le fait que l’OTAN s’étende aux États baltes et que la seule question qui restait sur la table était de savoir ce que la Russie obtiendrait en échange de son acceptation. Cela conforte l’idée que le processus d’admission des Baltes dans l’OTAN avait déjà mûri avant le 11 septembre.
Aujourd’hui, la Russie affirme avec assurance que la deuxième vague d’élargissement de l’OTAN a violé ses lignes rouges. Il est toutefois important de rappeler qu’à l’époque, Moscou a réagi de manière mesurée, en tempérant ses critiques vis-à-vis de l’élargissement de l’OTAN. En 2001, lors d’un entretien radiophonique avec la National Public Radio, lorsqu’on lui a demandé s’il était opposé à l’admission des trois républiques baltes dans l’OTAN, le président russe Vladimir Poutine a répondu que la question ne pouvait se résumer à « un oui ou un non ». Il a ensuite ajouté que « nous ne pouvons pas interdire aux gens de faire certains choix s’ils veulent accroître la sécurité de leurs nations d’une manière particulière. » Lors d’une autre apparition, Poutine a déclaré que l’adhésion des pays baltes n’était « pas une tragédie » pour la Russie. Il est clair que ces déclarations ne constituent pas un soutien inconditionnel. Toutefois, si l’on se réfère à l’histoire, il s’agit de la moindre résistance publique de la part du chef de l’État russe. Alexander Vershbow, ambassadeur américain à Moscou à l’époque de l’élargissement de l’OTAN, insiste sur le fait qu’il a entendu peu de plaintes du côté russe lorsque les Baltes ont officiellement rejoint l’alliance.
Des dirigeants européens auparavant réticents, tels que le président français Jacques Chirac, le chancelier allemand Gerhard Schröder et le Premier ministre italien Giuliano Amato, dans un changement remarquable par rapport à leurs positions antérieures, ont également promis leur soutien. Selon Robert Nurick, en un court laps de temps, la réaction à l’adhésion des pays baltes à l’OTAN est passée de « vous plaisantez » à « bien sûr ». En avril 2004, des drapeaux baltes ont été hissés au siège de l’OTAN à Bruxelles.
Une percée géopolitique
Il a fallu qu’un certain nombre de choses se passent bien pour que les États baltes rejoignent l’OTAN. Des forces structurelles profondes ont joué en leur faveur. Dans l’ère de l’après-guerre froide, la répartition mondiale du pouvoir s’était éloignée de la Russie, plaçant Moscou dans une position trop faible pour contester le processus d’élargissement de manière significative. Les administrations Clinton, puis Bush, se sont montrées compréhensives à l’égard de la situation critique des pays baltes et ont laissé la porte ouverte à l’adhésion. Sur le plan régional, les pays baltes ont énormément profité de leurs voisins nordiques, qui étaient désireux d’investir dans la modernisation des forces armées baltes, de transférer leurs connaissances et de faire pression en leur nom au niveau international. Mais cela n’a pas suffi à garantir le résultat que nous connaissons aujourd’hui. Les événements survenus sur le terrain en Lettonie, en Lituanie et en Estonie, à savoir la persistance des acteurs locaux à faire pression pour rejoindre la communauté euro-atlantique, leurs efforts assidus et leur dévouement aux réformes, sont ce qui leur a finalement permis de franchir le seuil de l’Alliance. Pour les pays baltes, atteindre l’adhésion à l’OTAN n’était rien de moins qu’une percée géopolitique.