Un tel honneur et une telle opportunité reviennent à très peu de personnes parmi les millions d’Américains, et à cet homme une seule fois. Aucun homme ne peut la refuser, et je ne le ferai pas. -Chester A. Arthur
Après la guerre de Sécession et la Reconstruction, le « boss rule » et la « machine politics » ont fleuri aux États-Unis, et nulle part aussi intensément qu’à New York, l’État le plus peuplé de l’Union. Le Tweed Ring dirigeait l’appareil Tammany Hall du parti démocrate à New York, et une machine tout aussi puissante opérait au sein du parti républicain de l’État. Tout au long des années 1870, la faction « stalwart » de ce parti, dirigée par le sénateur Roscoe Conkling, a dominé la politique new-yorkaise jusqu’à ce qu’elle atteigne à la fois son apogée et son nadir en l’espace de quelques mois en 1881. Bien que responsable de certaines des politiques les plus sordides de l’histoire américaine, la machine de Conkling a également produit deux vice-présidents, Chester Alan Arthur et Levi P. Morton, dont l’un – Arthur – est devenu président des États-Unis dans des circonstances tragiques et s’est retourné contre la machine et ses rabatteurs.
Orateur envoûtant à la présence imposante, le sénateur Roscoe Conkling était le leader non couronné du Sénat à une époque où les leaders de la majorité et de la minorité n’étaient pas officiellement désignés. Une correspondante de presse l’a décrit comme l’homme politique le plus séduisant de son époque et « l’Apollon du Sénat ». L’autre sénateur de New York, Thomas C. Platt, considérait de même Conkling comme l’un des plus beaux hommes qu’il ait jamais rencontrés.
Il mesurait plus d’un mètre quatre-vingt, était de corpulence svelte et se tenait droit comme une flèche. . . . Une boucle, décrite comme Hyperion, roulait sur son front. Un impérial ajoutait beaucoup à la beauté de son apparence d’Apollon. Sa noble silhouette, son œil vif et sa voix majestueuse faisaient oublier qu’il était quelque peu guindé dans sa tenue vestimentaire.
Fanatique de conditionnement physique, Conkling faisait de la boxe pour garder la forme en vue de ses combats politiques, et un journaliste a noté que Conkling aimait aussi « utiliser les mots comme un boxeur de prix aime utiliser ses poings. » Personne n’admire les talents et les capacités de Conkling plus que lui-même. Homme vaniteux et hautain, doté d’un ego monumental, il se croyait libéré des règles qui régissent les petits mortels. Ces impulsions l’ont conduit à entretenir une liaison scandaleuse avec Kate Chase Sprague, l’épouse de son collègue du Sénat William Sprague, et à défier ouvertement deux présidents – Rutherford B. Hayes et James A. Garfield – pour le pouvoir et le patronage.
Conkling a construit sa machine politique sur une riche source de patronage, la douane de New York, dirigée par le collecteur du port de New York. Avant les impôts sur le revenu, les principales sources de revenus fédéraux étaient les droits perçus sur les marchandises importées. Le port de New York, très actif, servait de point de dépôt pour de nombreuses importations, et son poste de douane est devenu le plus grand bureau fédéral du gouvernement, encaissant plus de recettes et distribuant plus d’emplois que tout autre. Depuis l’époque d’Andrew Jackson, le « système du butin » prévalait dans l’embauche et la rétention des employés fédéraux. Chaque nouvelle administration faisait le ménage, quelles que soient les compétences des fonctionnaires, et faisait de la place pour les personnes qu’elle nommait. Comme c’était le cas au niveau des villes et des États, ces emplois fédéraux fournissaient la colle qui unissait les organisations des partis politiques. Pourtant, de plus en plus dans l’après-guerre civile, les bureaux fédéraux comme le poste de douane de New York sont devenus des symboles de gaspillage, de fraude et d’incompétence qui ont coûté des millions de dollars au gouvernement.
Lieutenant politique dans la machine Conkling
De 1871 à 1877, le chef du poste de douane de New York était le proche allié de Roscoe Conkling, Chester Alan Arthur. Né à North Fairfield, dans le Vermont, le 5 octobre 1829, Arthur est le fils d’un pasteur baptiste qui a occupé une succession de pastorats dans tout le Vermont et le nord de l’État de New York. Lorsque son père s’installe finalement dans une église de Schenectady, le jeune Arthur peut fréquenter l’Union College, dont il sort diplômé Phi Beta Kappa en 1848. Pendant quelques années, il enseigne et est directeur d’école. Il étudie ensuite le droit et est admis au barreau de New York en 1854. Pendant la guerre de Sécession, il devient juge-avocat général, puis quartier-maître général de la milice de New York. Bien qu’il n’ait jamais participé à des combats, ces postes lui ont permis de faire campagne sous le nom de « Général Arthur » dans sa carrière politique ultérieure.
Arthur épouse Ellen Lewis Herndon, née en Virginie, en 1859 et établit sa famille dans une belle maison en grès brun sur Lexington Avenue, près de Gramercy Park. Sa pratique du droit lui permet de vivre de manière ostensiblement élégante. Au début, Arthur s’identifie à l’aile conservatrice de son parti, menée par l’ancien gouverneur William H. Seward et le patron d’Albany Thurlow Weed. Mais lors de la convention d’État de 1867, il entre dans l’orbite de l’étoile politique montante Roscoe Conkling. Républicain du nord de l’État, Conkling a besoin d’alliances avec des hommes de la ville de New York et recrute Arthur dans son organisation. David Jordan, biographe de Conkling, décrit Arthur comme « un gestionnaire politique astucieux, imaginatif et méticuleux ; c’était un organisateur hors pair, une nécessité pour la nouvelle organisation de Conkling ». Le populaire « Chet » Arthur s’élève rapidement dans les rangs de la machine. En 1871, le président Ulysses S. Grant récompense la loyauté de Conkling envers son administration en nommant Arthur au poste très lucratif de collecteur du port de New York.
Les nombreux scandales au sein de l’administration du président Ulysses S. Grant conduisent les républicains à chercher un candidat moins terni pour la compétition de 1876. Chet Arthur a soutenu la candidature de Conkling à l’investiture républicaine pour la présidentielle, mais lorsque l’investiture est allée à la place au gouverneur de l’Ohio, Rutherford B. Hayes, conscient des réformes, Arthur a jeté le soutien de son bureau derrière Hayes, levant des fonds et faisant sortir les électeurs pour aider Hayes à porter New York et à gagner l’élection. Cependant, plutôt que de montrer sa gratitude, le président Hayes nomme une commission chargée d’enquêter sur le poste de douane de New York. Lorsque le rapport du groupe a révélé l’inefficacité, la corruption et une masse salariale gonflée, Hayes a émis un ordre interdisant aux fonctionnaires fédéraux de prendre part à des activités politiques, afin que le bureau de douane puisse être géré selon un système de mérite. Les lieutenants de Conkling, Arthur en tant que collecteur et Alonzo Cornell en tant qu’officier de marine du port – tous deux membres du comité républicain de l’État – auraient dû démissionner en vertu de cet ordre, mais ils refusèrent. Hayes congédia alors les deux hommes et nomma Theodore Roosevelt, Sr. (père du futur président) et L. Bradford Prince pour les remplacer. Un Conkling outré persuada le Sénat de rejeter les deux nominations.
Les Stalwarts et les Half-Breeds
À l’approche des élections de 1880, Hayes choisit de ne pas briguer un second mandat. Plutôt que de devenir lui-même candidat, Conkling jeta son soutien derrière l’ancien président U.S. Grant. Conkling voulait surtout bloquer la nomination de son rival de longue date, le sénateur et ancien président de la Chambre des représentants James G. Blaine du Maine. En 1866, alors qu’ils étaient tous deux membres de la Chambre des représentants, Blaine avait prononcé un discours sarcastique dans lequel il se moquait de la « démarche de turkey-gobbler » et de la « boucle d’Hyperion » de Conkling. Des caricaturistes politiques ravis s’étaient emparés de ces caractéristiques pour se moquer de Conkling. Bien que Blaine et Conkling aient servi ensemble à la Chambre et au Sénat pendant quatorze autres années, ils ne se sont plus jamais adressé la parole. Chacun se consacra à empêcher l’autre de devenir président.
Lors de la convention nationale de juin, Conkling proposa une règle d’unité pour forcer l’ensemble de la délégation de New York à soutenir Grant, mais William H. Robertson, un partisan de Blaine, mena une minorité de la délégation à se rebeller contre les stalwarts. La faction de Robertson, connue sous le nom dédaigneux de « métis », se joint à d’autres délégués indépendants pour rejeter la règle de l’unité. Il en résulte une impasse prolongée qui n’est rompue que lorsque les forces de Blaine apportent leur soutien à un candidat fantôme, le représentant de l’Ohio James A. Garfield. Les partisans de Garfield réalisent qu’ils ont besoin d’un New-Yorkais sur le ticket, non seulement pour l’importante récolte potentielle de votes électoraux de l’État, mais aussi pour apaiser Conkling. Garfield veut d’abord Levi P. Morton, son ami de la Chambre des représentants, mais Morton estime qu’il ne peut accepter sans l’approbation de Conkling. Lorsque Conkling fait comprendre qu’aucun de ses amis ne doit se joindre à la liste, Morton refuse. Les forces de Garfield se tournent alors vers Chet Arthur, qui ne montre aucune réticence. « Un tel honneur et une telle opportunité sont réservés à très peu de personnes parmi les millions d’Américains, et à cet homme seulement une fois », dit Arthur à Conkling. « Aucun homme ne peut la refuser, et je ne le ferai pas ».
Le choix de Chet Arthur comme vice-président n’apaise pas Conkling, dont Garfield sait qu’il est un homme « inspiré plus par ses haines que par ses amours. » En août 1880, Garfield se rend à New York pour faire la paix avec la machine de Conkling. Dans les chambres de Levi Morton à l’hôtel de la Cinquième Avenue, Garfield rencontre Arthur, Platt et d’autres dirigeants de la machine – mais pas Conkling, qui reste à l’écart. Les hommes de Conkling cherchent à s’entendre sur le favoritisme dans une administration Garfield. En échange de l’assurance qu’il tiendrait compte de leurs souhaits pour les nominations à New York, ils acceptent de collecter des fonds pour sa campagne. Selon Platt, Garfield a également désavoué toute relation étroite avec les propositions de Hayes en matière de service civil. Forte de ces garanties, la machine Conkling pèse de tout son poids sur Garfield, ce qui lui permet de remporter une victoire très serrée en novembre. On disait que, si Garfield devait sa nomination à Blaine, il devait son élection à Conkling.
Les réformateurs du parti furent chagrinés par le choix de Chet Arthur, le collecteur du port de New York récemment destitué et symbole de la politique corrompue de la machine, comme colistier de Garfield. La plupart des journaux républicains tiennent le candidat à la vice-présidence en piètre estime. Une biographie de campagne consacre 533 pages à Garfield et seulement 21 pages – presque comme une parenthèse embarrassée – à Arthur. Énumérant ses » bonnes » qualités, le tract de campagne observe que son visage est » plein, gras et clair « , qu’il ne parle pas avec des » accents offensants « , qu’il s’habille » avec un parfait bon goût » et qu’il est » assez corpulent comme ses photos le suggèrent très bien « . Arthur a probablement gagné une certaine sympathie du public pour la mort de sa femme en 1880, qui l’a laissé élever un fils et une jeune fille.
Un Sénat équilibré
Une fois élu, le vice-président Arthur s’est avéré crucial pour les fortunes de son parti au Sénat. Au début du quarante-septième Congrès, la balance des partis au Sénat était exactement égale, une situation dans laquelle le vote du vice-président pouvait être nécessaire pour donner aux républicains une majorité pour organiser le corps et présider ses commissions. Lorsque le Sénat se réunit le 4 mars 1881, il comptait 37 républicains, 37 démocrates et 2 indépendants. L’un des indépendants, l’ancien juge de la Cour suprême David Davis, a annoncé qu’il comptait voter avec les démocrates pour organiser la chambre. Si l’autre indépendant, William Mahone, de Virginie, pouvait également être persuadé de les rejoindre, les démocrates prendraient la majorité. Des rumeurs se sont répandues selon lesquelles la Maison Blanche offrait à Mahone « du champagne et de la satisfaction », c’est-à-dire des promesses de patronage, afin de le rallier aux républicains. Alors qu’une foule bruyante observait la scène depuis les tribunes, le vice-président Arthur a demandé au greffier de faire l’appel. Lorsque le nom de Mahone est atteint, le sénateur de Virginie, assis du côté démocrate de l’allée, vote avec les républicains, donnant à Arthur la voix décisive. Pour son vote, Mahone reçoit un panier de fleurs de la Maison Blanche, la présidence du Comité de l’agriculture et le contrôle du patronage fédéral en Virginie. Les démocrates, cependant, avaient l’intention de combattre l’administration à chaque tournant, rendant chaque vote – en particulier celui du vice-président – critique.
À ce moment-là, une fissure vint perturber les rangs républicains. Au grand dam de Roscoe Conkling, le président Garfield avait nommé James G. Blaine au poste de secrétaire d’État, et depuis ce poste, Blaine complotait contre son rival de longue date. Bien qu’un certain nombre de postes soient allés aux hommes de Conkling, ils ont été exclus des sièges de cabinet qu’ils souhaitaient – en particulier le secrétaire au Trésor, qui avait compétence sur le collecteur du port de New York. La veille de leur investiture, Arthur avait rendu visite à Garfield, ainsi qu’aux sénateurs Conkling et Platt, pour plaider en faveur de leur candidat au poste de secrétaire au Trésor. Comme Garfield le note dans son journal, Conkling semblait « plein d’appréhension à l’idée qu’il avait été ou allait être trompé. »
« Un coup carré à Conkling »
Conkling avait de bonnes raisons d’être appréhendé. Le 23 mars, le vice-président Arthur, alors qu’il préside le Sénat, reçoit une liste de nominations présidentielles. Son regard tombe sur le nom du sénateur de l’État de New York William H. Robertson pour le poste de collecteur du port de New York, ce qui, comme l’a décrit un journaliste, représente » un coup carré à Conkling. » Arthur plie le document de façon à ce que le nom de Robertson apparaisse en haut et demande à un page de le remettre au sénateur Conkling. Depuis la tribune de presse, les journalistes ont vu Conkling se diriger rapidement vers son collègue Platt et tenir une « conférence à voix basse ». Conkling fit savoir qu’il considérait la nomination comme une offense personnelle, et le vice-président Arthur se joignit aux sénateurs Conkling et Platt dans une lettre demandant au président de retirer le nom de Robertson. Lors du caucus républicain, Conkling prononça une longue, éloquente et amère attaque contre le président pour son manquement à la courtoisie sénatoriale. Il persuada les républicains du Sénat de reporter les nominations des collecteurs de douanes et d’accepter des postes moins controversés. Le président Garfield riposte en retirant les nominations de cinq des hommes de Conkling. Lorsqu’il commença à sembler que les démocrates du Sénat apporteraient suffisamment de voix pour confirmer Robertson, Conkling et son collègue Tom Platt décidèrent de démissionner du Sénat et de retourner à New York, où ils s’attendaient à ce que la législature de l’État les réélise en signe d’approbation dans leur lutte de pouvoir avec le président.
Le vice-président Arthur n’eut aucun mal à décider quel camp prendre dans cette lutte épique entre son président et le patron de son parti. Après l’ajournement du Sénat, Arthur se rendit également à Albany, où il fit du lobbying pour la réélection de Conkling. J. L. Connery, le rédacteur en chef du New York Herald, que la machine Conkling courtise, se souvient qu’Arthur lui a dit en confidence que Garfield n’avait été ni honorable ni honnête. « C’est une chose difficile à dire d’un président des États-Unis, mais ce n’est, malheureusement, que la vérité », a déclaré Arthur. « Garfield – poussé par Blaine, par qui il se laisse facilement entraîner – a rompu toutes les promesses qui nous ont été faites ; non seulement cela, mais il semble avoir voulu le faire d’une manière des plus offensantes. » Les partisans de Garfield, cependant, n’ont jamais pardonné à Arthur sa trahison envers le président.
Un assassinat présidentiel
La stratégie des forces de Conkling s’effiloche lorsque la législature de New York réagit négativement aux démissions « puériles » de ses deux sénateurs. Dirigés par le président pro tempore du sénat de l’État, William Robertson (le candidat au poste de receveur des douanes), les métis appelèrent les législateurs à « soutenir l’administration », et la législature entra dans une impasse d’un mois concernant les élections sénatoriales. Le 2 juillet, Platt s’est retiré de la course dans une ultime tentative pour améliorer les chances de réélection de Conkling. Le même jour, au bord de la victoire, le président Garfield marchait bras dessus, bras dessous avec le secrétaire d’État Blaine dans la gare de Baltimore et Ohio à Washington. Un assassin fou abat le président d’une balle dans le dos, puis s’identifie aux partisans de Conkling. Après avoir séjourné tout l’été, Garfield, mortellement blessé, meurt le 19 septembre. Entre-temps, la législature de New York avait rejeté la candidature de Conkling à la réélection. « Comment puis-je parler dans une tombe ? » se plaint Conkling. « Comment puis-je me battre avec un linceul. Le silence est un devoir et une fatalité. »
La mort de Garfield a élevé à la présidence un homme qui avait partagé un appartement à Washington avec Conkling et qui avait pris parti pour Conkling contre Garfield. Les observateurs politiques supposèrent naturellement que Conkling allait dominer l’administration de Chet Arthur. Le correspondant de presse Theron Crawford notera plus tard que Conkling « avait l’habitude de traiter M. Arthur avec condescendance et lui avait donné des ordres politiques pendant tant d’années qu’il ne pouvait imaginer cet homme aimant le plaisir et facile à vivre capable de se rebeller. » Arthur était à New York quand Garfield est mort, et c’est Roscoe Conkling qui a porté le sac du nouveau président à la gare quand il est parti pour Washington.
Moins d’un mois plus tard, Conkling est arrivé à Washington et a tenu une réunion privée avec Arthur. Les journalistes ont supposé que les deux avaient choisi un nouveau cabinet, pourtant aucune annonce n’a été faite à la presse. Aucun des deux hommes ne veut reconnaître publiquement ce qui s’est passé, mais leurs associés décrivent une session houleuse. Conkling présente ses exigences en matière de favoritisme : il veut que William Robertson soit démis de ses fonctions de collecteur et il est lui-même prêt à accepter un portefeuille ministériel. Mais Conkling sous-estime à quel point l’assassinat a choqué et dégrisé Chester Arthur. Le sénateur Platt décrit Arthur comme étant « accablé par le chagrin », en particulier après que les journaux aient cité l’assassin disant « Je suis un Stalwart, et je veux Arthur comme président. » Sentant le poids de sa nouvelle fonction et calculant que l’opinion publique ne tolérerait jamais la destitution de Robertson, le président rejette le conseil de Conkling. Un leader républicain new-yorkais confie à un ami de la presse que le président Arthur se sent très amer face aux exigences de Conkling à son égard. « Vous pouvez considérer comme un fait que `Conk’ voulait que `Chet’ destitue Robertson et nomme un de nos camarades collecteur. » Lorsqu’Arthur refuse, Conkling part en trombe, jurant que tous ses amis l’ont trahi.
La maîtresse de Conkling, Kate Chase Sprague, tente d’intercéder auprès du président, lui rappelant « l’importance vitale de placer un homme robuste, courageux et lucide à la tête du Trésor » et arguant que Conkling serait une « tour de force » au sein du cabinet. Mais Arthur n’offre ni une nomination au cabinet ni le retrait de Robertson en tant que collecteur. Au lieu de cela, Conkling part en exil politique permanent. Bien qu’Arthur nomme plus tard Conkling à la Cour suprême, son ancien chef refuse. Dans le même temps, Arthur accepte la démission de Blaine de son poste de secrétaire d’État, estimant qu’il a ainsi neutralisé les chefs des deux factions en guerre et qu’il peut les départager. Le sénateur Chauncey Depew jugea plus tard que, si Arthur essayait de gouverner équitablement, « il n’était pas assez grand, ni assez fort, pour affronter les hommes puissants qui étaient antagonistes. »
Soutien à la réforme de la fonction publique
Comme le président martyr Garfield était considéré comme une » victime de cette maudite avidité pour le butin de la fonction « , sa mort a rallié le soutien du public derrière la législation sur la réforme de la fonction publique. Dans le premier message annuel d’Arthur au Congrès en décembre 1881, il s’engage à appliquer toute loi de réforme que le Congrès pourrait adopter sur le modèle du système de la fonction publique britannique. Le sénateur démocrate George H. Pendleton de l’Ohio a parrainé une mesure connue sous le nom de « Pendleton Act », que le président Arthur a signée en janvier 1883. La loi Pendleton a établi une commission bipartite de la fonction publique chargée de fixer les règles selon lesquelles les emplois fédéraux seraient pourvus. La loi a placé environ 14 000 emplois, soit environ un dixième de l’emploi fédéral total de l’époque, sous le régime du service civil. Bien qu’il ne s’agisse pas d’un renversement complet du système des dépouilles, cette loi a fait un grand pas dans cette direction. Comme l’a fait remarquer le journaliste Henry Stoddard, il s’agissait d’une étrange tournure d’événements qu’un gâteux comme Chester Arthur signe la première loi efficace sur le service civil et soit également le premier président à opposer son veto à un projet de loi de crédits fluviaux et portuaires aussi excessif « -le projet de loi qui avait fini par être connu comme le projet de loi « baril de porc » dans lequel les deux partis avaient creusé profondément. »
La réaction initiale à l’accession du vice-président Arthur à la présidence avait été une consternation universelle : « Chet Arthur à la Maison Blanche ! » Mais, en tant que chef de l’exécutif, Chester Alan Arthur a remplacé Chet Arthur. Le nouveau président agit avec dignité, procède à des nominations importantes et fait approuver le « ton élevé » de son administration. Il redécore la Maison-Blanche et organise des réceptions royales. Il devient célèbre pour ses dîners de quatorze plats qui gardent souvent ses invités à table jusqu’à minuit passé, consommant des vins fins et des aliments riches. La suralimentation et le manque d’exercice physique n’aident pas la santé d’Arthur, et pendant sa présidence, il souffre d’une maladie rénale qui sape lentement ses forces. En 1884, il se rend disponible pour une nouvelle nomination. « Arthur nous a donné une bonne administration, mais elle a été négativement plutôt que positivement bonne », écrit un journaliste dubitatif. « Il a bien fait, en d’autres termes, en ne faisant rien de mal. Ce genre de bonté ne compte pas beaucoup dans les campagnes présidentielles. » La tentative d’Arthur de tracer une voie entre les stalwarts et les métis ne réussit qu’à aliéner les deux camps. Lors de la convention républicaine, les restes de l’aile la plus solide (dirigée par Tom Platt) soutiennent James G. Blaine, au motif qu’Arthur les a abandonnés. Lorsqu’ils tentent de persuader Conkling, devenu un avocat new-yorkais très prospère, de sortir de sa retraite politique et de soutenir la candidature de Blaine à la présidence, Conkling répond de manière acide : « Non merci, je ne m’occupe pas de pratique criminelle. » Blaine perd New York d’un cheveu – et avec lui l’élection. Grover Cleveland, qui avait dû son élection en tant que gouverneur de New York à la division entre les fidèles et les métis, devient le premier président démocrate depuis la guerre de Sécession. Chester Arthur retourne à son cabinet d’avocats de New York. Sa santé déclinant rapidement, il mourut le 17 novembre 1886, moins de deux ans après avoir quitté la Maison-Blanche. Il avait été choisi comme vice-président sans grande attente, mais, propulsé à la présidence, il s’est montré à la hauteur de la situation et a dirigé la fonction avec style.
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