Hace quince años, la OTAN abrió sus puertas a los países bálticos. En Estados Unidos esta trascendental decisión histórica se suele enmarcar como uno de los mayores logros de la política exterior estadounidense o como una medida desacertada que diluyó la alianza al enfrentarse a naciones indefendibles. Mientras tanto, el discurso ruso contemporáneo sobre este asunto gira en torno a las promesas occidentales incumplidas de no ampliar la alianza hacia sus fronteras. En cualquier caso, la historia del ingreso de los países bálticos en la OTAN se cuenta casi exclusivamente desde el punto de vista de las grandes potencias, dejando la impresión de que Letonia, Lituania y Estonia fueron meros espectadores atrapados en una disputa geopolítica entre Estados Unidos y Rusia.
Para ser claros, las relaciones entre las grandes potencias han configurado y limitado el ámbito de posibilidades de los europeos del Este. Por una buena razón, los estudiosos han detallado meticulosamente las interacciones entre «Bill y Boris» y cómo éstas condicionaron los acuerdos de seguridad de Europa. Pero asumir que el destino de las naciones bálticas dependía únicamente de los acontecimientos en Washington o Moscú es ignorar indebidamente el papel desempeñado por los propios pueblos bálticos. Como advierte un comentarista en su ensayo War on the Rocks, «los norteamericanos tienden a olvidar que otros actores (incluso los estados más pequeños) tienen capacidad de acción»
Los países bálticos jugaron su mano de forma experta al vincularse primero a la OTAN y luego aprovechar la oportunidad que se les brindó. Daniel Fried, diplomático estadounidense durante cuatro décadas, señaló en un discurso en 2017 que el verdadero mérito de que los bálticos entraran en la OTAN corresponde a los gobiernos de los países bálticos. Subrayó:
No nos den las gracias a nosotros, a los estadounidenses que participamos en la política. Porque si los Estados bálticos hubieran fracasado en su transición democrática de libre mercado, no aceptaría la culpa… Los Estados bálticos hicieron lo que tenían que hacer. Y al hacerlo, generaron el capital político para sí mismos, que luego utilizarían sus amigos en Occidente.
De hecho, su compromiso con las reformas, su implacable insistencia en unirse a la alianza, los intentos de engatusar, presionar y, en ocasiones, incluso acechar a las figuras políticas internacionales es parte de la anatomía de este evento. A continuación se cuenta la historia de todo ello.
¿No han pertenecido siempre estos pueblos a Rusia?
Hoy en día puede parecer una conclusión inevitable que los bálticos estaban destinados a convertirse en miembros de pleno derecho del bloque militar más fuerte del mundo. En realidad, esto nunca fue un resultado predeterminado. Antes del cambio de siglo, la idea de que la OTAN absorbiera a pequeñas naciones situadas en importantes encrucijadas geopolíticas parecía poco probable. Aunque la administración Clinton se comprometió a «mantener la puerta de la adhesión abierta» para los países bálticos, las especulaciones sobre el tema siguieron siendo cautelosas y reservadas. En 1996 los documentos de política interna reconocían que conseguir los votos necesarios en el Senado para el ingreso de los países bálticos en la OTAN no sería «un juego de niños». Robert Nurick, a quien se le atribuye haber encabezado el debate público sobre este tema mediante la publicación de un influyente documento de la RAND Corporation, recuerda que entre los responsables políticos de Washington la posible adhesión de los países bálticos a la OTAN se consideraba una «idea muy extraña».
El ex Secretario de Defensa William Perry y el gran estratega George Kennan habían expuesto sus argumentos en contra de la entrada de los países bálticos en la OTAN, este último subrayando que históricamente estas naciones habían formado «parte de Rusia durante más tiempo que de cualquier otra cosa». También se plantearon agudas objeciones en el Senado. En 1997, el senador Bernie Sanders insinuó que envolver a estos países con la manta de seguridad estadounidense era categóricamente injustificable. Y citó al ex Secretario de Estado Lawrence Eagleburger, que en una ocasión dijo que «si alguna vez pensamos en incorporar a los países bálticos a la OTAN deberíamos hacernos un examen de la cabeza»
Los europeos también albergaban profundas reservas. El Ministro de Defensa de Lituania reconstruyó las conversaciones del pasado entre sus compañeros europeos de la siguiente manera: «Sois simpáticos, vuestra lucha por la libertad es también muy impresionante, pero nunca seréis miembros de la OTAN». Cuando un diplomático escandinavo de alto rango planteó a otro distinguido ministro de asuntos exteriores de la OTAN la perspectiva de la adhesión de los países bálticos, el ministro la descartó inmediatamente, añadiendo: «¿Acaso estos pueblos no han pertenecido siempre a Rusia?» Ni que decir tiene que la Federación Rusa se opuso categóricamente a la idea desde el principio. Sin embargo, en la geografía mental de la mayoría de los rusos, los países bálticos siempre fueron más «europeos» u «occidentales» y algo más fáciles de dejar ir que países como Ucrania, que Rusia veía como una extensión de sí misma. Sin embargo, dadas las realidades de la época, el ideólogo del Kremlin Sergey Karaganov había pronosticado que la probabilidad de que los bálticos llegaran a la OTAN era inferior a cero. En resumen, las pruebas anteriores confirman el hecho de que, en un principio, las probabilidades estaban en su contra.
El tiempo no esperará a las naciones pequeñas
Lo que diferenció a los países bálticos escindidos de otras antiguas repúblicas soviéticas es que, poco después de recuperar su independencia, tuvieron una visión clara de su situación geopolítica. Evaluaron con precisión que la década de 1990 constituía una rara irregularidad histórica, una ventana de oportunidad que no duraría para siempre. Un memorando interno del Ministerio de Asuntos Exteriores estonio de 1993 cristalizó la mentalidad estratégica de la nueva república independiente: «la lección más importante es simple: el tiempo es corto y el tiempo no esperará a las naciones pequeñas». La ex presidenta letona Vaira Vike-Freiberga, que guió a Letonia en el proceso de adhesión, también atestigua que una de las principales lecciones para las naciones pequeñas es que siempre deben permanecer vigilantes y, cuando se produzcan «grietas en la marcha de la historia», intentar aprovechar inmediatamente esos momentos. Los líderes bálticos reconocieron que, debido a la relativa debilidad de Rusia y al momento álgido del poderío estadounidense, se les concedía un grado inusual de maniobra política. Actuaron sin vacilar, antes de que Moscú se abriera paso de nuevo hacia una posición más fuerte.
Cuando empezaron a abrirse paso a codazos en la política internacional, les esperaban formidables obstáculos. En el verano de 1992, cuando Estados Unidos envió su primer «equipo de contacto» de asesoramiento militar a Letonia, se podía observar una escena poco convencional en las calles art nouveau de Riga: estadounidenses y rusos uniformados se cruzaban a diario. A principios de la década de 1990, las tres repúblicas bálticas seguían albergando a miles de antiguas tropas del Ejército Rojo, junto con varias instalaciones militares de la época soviética que iban desde una instalación de entrenamiento de submarinos nucleares en Estonia hasta un enorme radar de misiles antibalísticos en Letonia. Esta carcasa de la era soviética era la cuestión clave que se cernía sobre los Bálticos recién liberados. Moscú quería conservar sus bases estratégicas hasta 2002. Los bálticos se opusieron con vehemencia.
Los responsables políticos bálticos, que carecían de representación diplomática en el extranjero, aprovechaban cualquier oportunidad para defender su causa a nivel internacional. Cuando en 1992 los líderes mundiales se reunieron en Río de Janeiro para debatir la política medioambiental y firmar el Protocolo de Kioto, los representantes bálticos aprovecharon el lugar para «cazar» a los jefes de Estado europeos con el fin de convencerles de la importancia de sacar a las tropas soviéticas. La administración Clinton desempeñó un papel decisivo en la mediación y aceleración de este divorcio oficial. En retrospectiva, este fue un punto de inflexión crucial que, de no haberse resuelto, podría haber llevado a los países bálticos en una dirección estratégica diferente. Según el veterano diplomático estonio Jüri Luik, el mantenimiento de las tropas rusas en suelo báltico era la «carta más fuerte que podía jugar Moscú» si quería desestabilizar esta región. Incluso una mínima presencia rusa durante más tiempo, en su opinión, habría acabado con los sueños bálticos de una alianza transatlántica.
La OTAN como objetivo estratégico último había estado pesando en la mente de los estadistas bálticos desde que se logró la independencia. Sin embargo, oficialmente se minimizó el deseo de avanzar hacia este objetivo para no poner en peligro la retirada de las tropas rusas en curso. En 1995, con la retirada definitiva del ejército ruso, también estaba en boca de todos. El presidente lituano ya había solicitado de forma poco convencional el ingreso en la alianza mediante una carta abierta. Sin embargo, quedó claro que el movimiento de los Estados bálticos hacia la alianza transatlántica no sería posible mediante esfuerzos individuales. Como explicó un antiguo embajador letón en Estados Unidos, «en Washington teníamos muy claro que si un país perseguía algo y quería que el Congreso lo aprobara, no lo conseguiría a menos que los tres estuvieran de acuerdo». En pos del principal objetivo geopolítico, los países bálticos se unieron.
Pero en aquel momento, era palpable que estas naciones no estaban aún preparadas para asumir el estatus de miembros de pleno derecho. Al principio hubo una serie de tropiezos, vergüenzas diplomáticas y casos de desconfianza en la relación entre Estados Unidos y los países bálticos. En uno de esos contratiempos, el ministro de Defensa letón había escandalizado a la parte estadounidense con su deseo de adquirir de Estados Unidos miles de aviones de combate F-16. Más tarde resultó que lo que tenía en mente eran fusiles M-16.
Según Strobe Talbott, una figura clave de la administración Clinton, cuando quedó claro que los países bálticos no iban a estar entre la primera oleada de invitados de la OTAN, el presidente estonio empezó a presentarse en varias ciudades donde se estaban llevando a cabo las negociaciones y acosó a Talbott sólo para asegurarse de que entendía que habría consecuencias si su país se «vendía» como durante la Conferencia de Yalta de 1945. Un alto representante estonio resume esos años como llenos de «altibajos de falsas expectativas, falsas percepciones y pesadillas políticas»
Sin embargo, a pesar de los reveses iniciales, los bálticos se lanzaron al proceso de adhesión con entusiasmo y con una convicción férrea respecto a su orientación occidental. En 1997, cuando el presidente ruso Boris Yeltsin ofreció garantías unilaterales de seguridad rusas a cambio de renunciar a las esperanzas de los bálticos en la OTAN, la oferta fue rápidamente rechazada. Se consideró intolerable volver a la esfera de influencia rusa. En su lugar, el consenso báltico debía integrarse plenamente en la arquitectura de seguridad euroatlántica. En pocas palabras, la OTAN se consideraba una necesidad existencial. Por mucho que Rusia haya intentado reescribir la historia y presentar la ampliación hacia el este como impulsada principalmente por la voluntad de Washington de ampliar su alcance hegemónico, en realidad el proceso fue impulsado por las demandas orgánicas y democráticas que surgieron de los Estados bálticos.
Occidente no es católico, sino luterano
Una crítica recurrente contra la decisión de la OTAN de asumir los países bálticos es que se hizo de forma un tanto «casual» o incluso «emocional», sin que existieran procesos juiciosos. Otros han sostenido que fue un sentimiento de culpa histórica colectiva lo que llevó a Occidente a «reescribir el panorama geopolítico a favor de los países de Europa Central y Oriental». Aunque se puede encontrar un lenguaje de obligación moral impregnado en los discursos de los funcionarios estadounidenses, las tragedias del pasado no fueron la razón por la que se dejó entrar a estos países en la OTAN. Por encima de todo, se les juzgó por su capacidad para aplicar reformas políticas sólidas y asumir las cargas militares internacionales. En resumen, se trataba de un proceso basado en el rendimiento. Según un alto diplomático estonio, los bálticos se dieron cuenta rápidamente de que el argumento «nos lo debéis» no les llevaba muy lejos. Aprendieron que Occidente «no es católico, sino luterano. Dios ayuda a los que se ayudan a sí mismos y la confesión no mejora realmente las cosas, pero comportarse de forma diferente sí».
Los bálticos necesitaban reinventarse, y rápido. El estado de sus fuerzas armadas era sombrío. Un oficial militar estadounidense retirado señaló que al principio estas naciones estaban en «1 en una escala de 1 a 10 de capacidades militares». Al principio, Occidente incluso se había negado a venderles armas; Estados Unidos no levantó la prohibición hasta 1994. Para inyectar un pensamiento y una doctrina de estilo occidental en sus fuerzas militares, Estonia y Lituania nombraron deliberadamente a coroneles retirados del ejército estadounidense de ascendencia báltica como comandantes de sus fuerzas de defensa. Los países bálticos también estaban dispuestos a enviar sus tropas a misiones de la ONU y a contribuir a las costosas operaciones de la OTAN en Irak y Afganistán. Estonia, por ejemplo, participó en la misión de Afganistán sin ningún tipo de reparo nacional, sufriendo uno de los mayores ratios de muertes per cápita de todos los países aliados. La participación en las intervenciones dirigidas por Estados Unidos se consideraba una forma eficaz de acercarse al ingreso en la OTAN.
A lo largo del proceso de adhesión, los funcionarios estadounidenses supervisaron y evaluaron continuamente la gobernanza interna de los países candidatos: la salud de las instituciones democráticas, la transición a la economía de mercado, el trato a las minorías y las leyes sobre corrupción. Heather Conley, que fue subsecretaria adjunta en la Oficina de Asuntos Europeos y Euroasiáticos, recuerda haber visitado la región innumerables veces en un año. Describe el proceso como muy intrusivo, con funcionarios estadounidenses tratando de determinar si estas democracias «valen la vida de un soldado estadounidense». Desafiando las probabilidades, los países bálticos hicieron renacer sus democracias de las cenizas en un tiempo impresionantemente corto. Un antiguo embajador de Estados Unidos ante la OTAN, Kurt Volker, admite que estas naciones resultaron ser «los mejores reformistas democráticos y económicos, los más comprometidos con la construcción de nuevos ejércitos y los más dispuestos a apoyar a Estados Unidos en otros foros». Tardarían años, pero las semillas de la reforma plantadas acabarían dando sus frutos.
El 9-11 y el «no» silenciado
Es cierto que los imprevistos acontecimientos repentinos también influyeron en el proceso de adhesión del Báltico. De hecho, algunos creen que fueron los ataques terroristas del 11-S los que inclinaron la balanza a favor de la incorporación de los países bálticos al paraguas de seguridad de la OTAN. Sin embargo, si se examina con detenimiento, resulta evidente que el proceso ya estaba en marcha antes de eso. Un indicio importante de que los países bálticos se encontraban en la senda de la integración fue el discurso pronunciado por George Bush en Polonia en el verano de 2001, en el que declaró que todas las democracias europeas, «desde el Báltico hasta el Mar Negro», debían tener la misma oportunidad de ingresar en la OTAN. Robert Kagan reaccionó al discurso sugiriendo que «los corchos de champán estaban estallando en Riga, Tallin y Vilnius». Poco después, los influyentes legisladores estadounidenses John McCain y Richard Lugar prometieron su apoyo. El archirrealista Henry Kissinger, en un artículo de opinión publicado en agosto de 2001 en el Washington Post, coincidió en señalar que se había hecho «imposible ignorar o posponer los llamamientos de las democracias bálticas».
En la sombra, incluso Moscú había aceptado aparentemente la inevitabilidad de la ampliación de la alianza. En una entrevista exclusiva con periodistas letones, el diplomático Ron Asmus, que desempeñó un papel importante en las discusiones sobre la ampliación, reveló que el 10 de septiembre de 2001 celebró una cena con el embajador ruso en Estados Unidos. Durante la reunión, el embajador informó a Asmus de que el Kremlin había aceptado el hecho de que la OTAN se ampliara a los países bálticos y que la única cuestión que quedaba sobre la mesa era qué obtendría Rusia a cambio de aceptarlo. Esto apoya la idea de que el proceso de admisión de los países bálticos en la OTAN ya había madurado antes del 11 de septiembre.
Hoy en día, Rusia afirma con firmeza que la segunda oleada de ampliación de la OTAN violó sus líneas rojas. Sin embargo, es importante recordar que en su momento Moscú reaccionó de forma comedida, moderando sus críticas respecto a la ampliación de la OTAN. En 2001, durante una entrevista radiofónica con la National Public Radio, cuando se le preguntó si se oponía a la admisión de las tres repúblicas bálticas en la OTAN el Presidente ruso Vladimir Putin respondió que la cuestión no podía resumirse en «un sí o un no». Más tarde añadió que «no podemos prohibir a la gente que tome ciertas decisiones si quiere aumentar la seguridad de sus naciones de una manera determinada». En otra comparecencia, Putin declaró que la pertenencia al Báltico no era «ninguna tragedia» para Rusia. Está claro que estas declaraciones no constituyeron un apoyo rotundo. Sin embargo, según los estándares históricos, fue la menor resistencia pública presentada por el jefe del Estado ruso. Alexander Vershbow, embajador de Estados Unidos en Moscú en la época de la ampliación de la OTAN, insiste en que escuchó pocas quejas de la parte rusa cuando los países bálticos se unieron formalmente a la alianza.
Los líderes europeos anteriormente reticentes, como el presidente francés Jacques Chirac, el canciller alemán Gerhard Schröder y el primer ministro italiano Giuliano Amato, en un notable cambio de sus posiciones anteriores, también prometieron su apoyo. Según Robert Nurick, en poco tiempo la reacción ante la adhesión de los países bálticos a la OTAN había «cambiado de «¿estás bromeando?» a «bueno, por supuesto»». En abril de 2004 se izaron las banderas bálticas en el cuartel general de la OTAN en Bruselas.
Un avance geopolítico
Para que los países bálticos se incorporaran a la OTAN tuvieron que ocurrir varias cosas. Las fuerzas estructurales más profundas jugaron a su favor. En la era de la posguerra fría, la distribución global del poder se había alejado de Rusia, situando a Moscú en una posición demasiado débil como para desafiar el proceso de ampliación de forma significativa. Las administraciones de Clinton y posteriormente de Bush se mostraron comprensivas con la difícil situación de las naciones bálticas y mantuvieron la puerta de la adhesión abierta. Desde el punto de vista regional, los países bálticos se beneficiaron enormemente de sus vecinos nórdicos, que estaban dispuestos a invertir en la modernización de las fuerzas armadas bálticas, a transferir conocimientos y a ejercer presión en nombre de los países bálticos a nivel internacional. Pero eso por sí solo no garantizó el resultado que tenemos hoy. Los acontecimientos sobre el terreno en Letonia, Lituania y Estonia, es decir, la persistencia de los actores locales en presionar para unirse a la comunidad euroatlántica, sus esfuerzos diligentes y su dedicación a las reformas, es lo que finalmente les llevó a la puerta de la alianza. Para los países bálticos el ingreso en la OTAN supuso nada menos que un gran avance geopolítico.