Vor fünfzehn Jahren öffnete die NATO ihre Türen für die baltischen Staaten. In den Vereinigten Staaten wird diese historisch bedeutsame Entscheidung gemeinhin entweder als eine der größten außenpolitischen Errungenschaften der USA oder als ein unkluger Schachzug dargestellt, der das Bündnis verwässerte, indem er sich mit unverteidigbaren Staaten einließ. Der zeitgenössische russische Diskurs zu diesem Thema dreht sich hingegen um gebrochene westliche Versprechen, das Bündnis nicht in Richtung seiner Grenzen zu erweitern. So oder so wird die Geschichte der baltischen NATO-Mitgliedschaft fast ausschließlich durch die Brille der Großmächte erzählt, was den Eindruck erweckt, dass Lettland, Litauen und Estland nur Zuschauer in einem geopolitischen Gerangel zwischen den Vereinigten Staaten und Russland waren.
Es ist klar, dass die Beziehungen zwischen den Großmächten den Spielraum der Osteuropäer geformt und eingeschränkt haben. Aus gutem Grund haben Wissenschaftler akribisch die Interaktionen zwischen „Bill und Boris“ beschrieben und wie diese die europäischen Sicherheitsarrangements bedingten. Aber anzunehmen, dass das Schicksal der baltischen Nationen nur von den Entwicklungen in Washington oder Moskau abhängt, bedeutet, die Rolle der baltischen Völker selbst unangemessen zu ignorieren. Wie ein Kommentator in seinem Aufsatz „War on the Rocks“ anmerkt, „neigen die Amerikaner dazu, zu vergessen, dass andere Akteure (selbst die kleinsten Staaten) auch etwas zu sagen haben.“
Die baltischen Staaten spielten ihre Hand geschickt aus, indem sie sich zunächst enger an die NATO banden und dann die sich ihnen bietende Gelegenheit ergriffen. Daniel Fried, ein US-Diplomat seit vier Jahrzehnten, bemerkte 2017 in einer Rede, dass das eigentliche Verdienst für die Aufnahme der baltischen Staaten in die NATO den Regierungen der baltischen Staaten gehört. Er betonte:
Danken Sie nicht uns, uns Amerikanern, die an dieser Politik beteiligt waren. Denn wenn die baltischen Staaten bei ihrem demokratischen, marktwirtschaftlichen Übergang gescheitert wären, würde ich die Schuld nicht annehmen… Die baltischen Staaten haben getan, was sie tun mussten. Und indem sie das taten, generierten sie für sich selbst das politische Kapital, das dann ihre Freunde im Westen nutzen würden.
In der Tat ist ihr Engagement für Reformen, ihr unnachgiebiges Beharren, der Allianz beizutreten, ihre Versuche, internationale politische Persönlichkeiten zu schmeicheln, unter Druck zu setzen und manchmal sogar zu belästigen, Teil der Anatomie dieses Ereignisses. Im Folgenden wird die Geschichte davon erzählt.
Haben diese Völker nicht sowieso schon immer zu Russland gehört?
Heute mag es wie eine ausgemachte Sache erscheinen, dass die Balten dazu bestimmt waren, vollwertige Mitglieder des stärksten Militärblocks der Welt zu werden. In Wirklichkeit war dies nie ein vorherbestimmtes Ergebnis. Vor der Jahrtausendwende erschien die Vorstellung, dass die NATO kleine Staaten aufnehmen würde, die an bedeutenden geopolitischen Scheidewegen liegen, unwahrscheinlich. Die Clinton-Administration verpflichtete sich zwar, die Tür zur Mitgliedschaft für die baltischen Staaten „offen zu halten“, aber die Spekulationen zu diesem Thema blieben zurückhaltend und vorsichtig. 1996 wurde in internen Grundsatzdokumenten eingeräumt, dass es „kein Kinderspiel“ sein würde, die notwendigen Stimmen im Senat für eine baltische NATO-Mitgliedschaft zu bekommen. Robert Nurick, dem man nachsagt, dass er mit einem einflussreichen Papier der RAND Corporation die öffentliche Debatte zu diesem Thema angestoßen hat, erinnert sich daran, dass ein möglicher baltischer NATO-Beitritt im politischen Establishment Washingtons als „sehr seltsame Idee“ behandelt wurde.
Der frühere Verteidigungsminister William Perry und der große Stratege George Kennan hatten sich gegen einen NATO-Beitritt der baltischen Staaten ausgesprochen, wobei letzterer betonte, dass diese Staaten historisch gesehen „länger Teil Russlands als von irgendetwas anderem waren.“ Scharfe Einwände wurden auch im Senat vorgebracht. Im Jahr 1997 deutete Senator Bernie Sanders an, dass es kategorisch nicht zu rechtfertigen sei, den amerikanischen Sicherheitsmantel um diese Länder zu wickeln. Er zitierte den ehemaligen Außenminister Lawrence Eagleburger, der einmal sagte: „Wenn wir jemals daran denken, die baltischen Staaten in die NATO aufzunehmen, sollten wir uns den Kopf untersuchen lassen.“
Auch die Europäer hegten tiefe Vorbehalte. Litauens Verteidigungsminister rekonstruierte vergangene Gespräche unter den europäischen Mitbürgern wie folgt: „Ihr seid nett, euer Freiheitskampf ist auch sehr beeindruckend, aber ihr werdet nie Mitglied der NATO sein.“ Als ein hochrangiger skandinavischer Diplomat gegenüber einem anderen angesehenen NATO-Außenminister die Aussicht auf eine baltische Mitgliedschaft zur Sprache brachte, wies der Minister diese sofort zurück und fügte hinzu: „Gehörten diese Völker nicht sowieso schon immer zu Russland?“ Es erübrigt sich zu sagen, dass die Russische Föderation diese Idee von Anfang an kategorisch ablehnte. In der mentalen Geografie der meisten Russen waren die baltischen Staaten jedoch immer eher „europäisch“ oder „westlich“ und etwas leichter loszulassen als Länder wie die Ukraine, die Russland als eine Erweiterung seiner selbst betrachtete. Angesichts der damaligen Realitäten hatte der Kreml-Ideologe Sergej Karaganow jedoch prognostiziert, dass die Wahrscheinlichkeit, dass die baltischen Staaten jemals der NATO beitreten würden, geringer als Null sei. Alles in allem belegen die oben genannten Beweise die Tatsache, dass die Chancen anfangs gegen sie standen.
Die Zeit wartet nicht auf kleine Nationen
Was die abtrünnigen baltischen Staaten von anderen ehemaligen Sowjetrepubliken unterscheidet, ist die Tatsache, dass sie kurz nach der Wiedererlangung der Unabhängigkeit ihre geopolitische Lage klar vor Augen hatten. Sie schätzten richtig ein, dass die 1990er Jahre eine seltene historische Unregelmäßigkeit darstellten, ein Fenster der Gelegenheit, das nicht ewig andauern würde. Ein internes Memo des estnischen Außenministeriums aus dem Jahr 1993 kristallisierte die strategische Denkweise der neuen unabhängigen Republik heraus: „Die wichtigste Lektion ist einfach: Die Zeit ist kurz und die Zeit wird nicht auf kleine Nationen warten.“ Die ehemalige lettische Präsidentin Vaira Vike-Freiberga, die Lettland durch den Beitrittsprozess begleitete, bestätigt ebenfalls, dass eine der wichtigsten Lektionen für kleine Nationen darin besteht, dass sie immer wachsam bleiben und, wenn „Risse im Lauf der Geschichte“ auftreten, sofort versuchen sollten, diese Momente zu nutzen. Die baltischen Führer erkannten, dass ihnen aufgrund der relativen Schwäche Russlands und des Hochwassermarkenmoments der amerikanischen Macht ein ungewöhnliches Maß an politischem Manövrierspielraum gewährt wurde. Sie handelten ohne zu zögern, bevor Moskau sich in eine stärkere Position zurückkämpfen konnte.
Als sie begannen, sich ihren Weg durch die internationale Politik zu bahnen, lagen gewaltige Hürden vor ihnen. Im Sommer 1992, als die Vereinigten Staaten ihr erstes militärisches Beratungs-„Kontaktteam“ nach Lettland schickten, konnte man in den Jugendstilstraßen Rigas eine unkonventionelle Szene beobachten: Uniformierte Amerikaner und Russen gingen täglich aneinander vorbei. In den frühen 1990er Jahren beherbergten alle drei baltischen Republiken noch Tausende von ehemaligen Rotarmisten, zusammen mit verschiedenen Militäreinrichtungen aus der Sowjet-Ära, von einer Atom-U-Boot-Trainingsanlage in Estland bis zu einem massiven Radar zur Abwehr ballistischer Raketen in Lettland. Dieser Kadaver aus der Sowjetzeit war das Hauptproblem, das über den neu befreiten baltischen Staaten hing. Moskau wollte an seinen strategischen Basen bis 2002 festhalten. Die Balten wehrten sich vehement dagegen.
Da es den Balten an diplomatischer Vertretung im Ausland mangelte, nutzten sie jede Gelegenheit, um ihren Fall international zu vertreten. Als 1992 die Staats- und Regierungschefs der Welt in Rio de Janeiro zusammenkamen, um über Umweltpolitik zu diskutieren und das Kyoto-Protokoll zu unterzeichnen, nutzten baltische Vertreter den Ort, um europäische Staatschefs zu „jagen“, um sie von der Wichtigkeit des Abzugs der sowjetischen Truppen zu überzeugen. Die Clinton-Administration spielte eine entscheidende Rolle bei der Vermittlung und Beschleunigung dieser offiziellen Scheidung. Rückblickend war dies ein entscheidender Wendepunkt, der, wenn er nicht gelöst worden wäre, das Baltikum in eine andere strategische Richtung hätte lenken können. Nach Ansicht des langjährigen estnischen Diplomaten Jüri Luik war der Verbleib russischer Truppen auf baltischem Boden die „stärkste Karte, die Moskau ausspielen konnte“, wenn es diese Region destabilisieren wollte. Selbst eine minimale russische Präsenz für längere Zeit hätte seiner Ansicht nach die baltischen Träume von einem transatlantischen Bündnis beendet.
Die NATO als ultimatives strategisches Ziel hatte den baltischen Staatsmännern schon seit der Erlangung der Unabhängigkeit im Kopf herumgeistert. Offiziell wurde der Wunsch, sich diesem Ziel anzunähern, jedoch heruntergespielt, um den laufenden russischen Truppenabzug nicht zu gefährden. 1995, als die russische Armee endlich weg war, lag es nun auch auf ihren Lippen. Schon hatte der litauische Präsident in einem offenen Brief unkonventionell die Bündnismitgliedschaft beantragt. Es wurde jedoch klar, dass die Annäherung der baltischen Staaten an das transatlantische Bündnis nicht im Alleingang möglich sein würde. Wie ein ehemaliger lettischer Botschafter in den Vereinigten Staaten erklärte: „Es war uns in Washington sehr klar, dass, wenn ein Land etwas anstrebte und den Kongress dazu bringen wollte, es zu genehmigen, sie es nicht bekommen würden, wenn nicht alle drei zustimmten.“ Um das wichtigste geopolitische Ziel zu erreichen, schlossen sich die baltischen Staaten zusammen.
Aber zu diesem Zeitpunkt war es spürbar, dass diese Nationen noch nicht bereit waren, den Status eines Vollmitglieds anzunehmen. Schon früh gab es eine Reihe von Stolpersteinen, diplomatischen Peinlichkeiten und Fällen von Misstrauen in den Beziehungen zwischen den USA und dem Baltikum. Bei einem solchen Missgeschick hatte der lettische Verteidigungsminister die US-Seite mit seinem Wunsch schockiert, von den Vereinigten Staaten Tausende von F-16-Kampfjets zu erwerben. Wie Strobe Talbott, eine Schlüsselfigur der Clinton-Administration, berichtet, begann der estnische Präsident, als klar war, dass die baltischen Staaten nicht zur ersten Welle der NATO-Beitrittskandidaten gehören würden, in verschiedenen Städten, in denen die Verhandlungen stattfanden, aufzutauchen und Talbott zu stalken, nur um sicherzugehen, dass er verstand, dass es Konsequenzen haben würde, wenn sein Land wie bei der Jalta-Konferenz 1945 „verkauft“ würde. Ein hochrangiger estnischer Vertreter fasst diese Jahre als ein Auf und Ab falscher Erwartungen, falscher Wahrnehmungen und politischer Albträume“ zusammen.
Trotz anfänglicher Rückschläge stürzten sich die Balten begeistert und mit eiserner Überzeugung hinsichtlich ihrer Westorientierung in den Beitrittsprozess. Als der russische Präsident Boris Jelzin 1997 mit einseitigen russischen Sicherheitsgarantien als Gegenleistung für die Aufgabe der baltischen NATO-Hoffnungen drohte, wurde das Angebot umgehend abgelehnt. Ein Rückzug in die russische Einflusssphäre wurde als untragbar angesehen. Stattdessen sollte der baltische Konsens vollständig in die euro-atlantische Sicherheitsarchitektur zementiert werden. Einfach ausgedrückt: Die NATO wurde als existenzielle Notwendigkeit angesehen. So sehr Russland auch versucht hat, die Geschichte umzuschreiben und die Osterweiterung als primäres Motiv Washingtons für die Ausdehnung seines hegemonialen Einflussbereichs darzustellen, so sehr wurde der Prozess in Wirklichkeit durch organische und demokratische Forderungen vorangetrieben, die aus den baltischen Staaten erwuchsen.
Der Westen ist nicht katholisch, sondern lutherisch
Eine immer wieder geäußerte Kritik an der Entscheidung der NATO, das Baltikum aufzunehmen, lautet, dass dies eher „beiläufig“ oder sogar „emotional“ geschehen sei, ohne dass ein vernünftiger Prozess stattgefunden habe. Andere haben behauptet, es sei ein Gefühl kollektiver historischer Schuld gewesen, das den Westen dazu getrieben habe, „die geopolitische Landschaft zugunsten der mittel- und osteuropäischen Staaten neu zu gestalten“. Zwar kann man in den Reden von US-Vertretern in der Tat Worte der moralischen Verpflichtung finden, aber vergangene Tragödien waren nicht der Grund dafür, dass diese Länder in die NATO aufgenommen wurden. Sie wurden vor allem nach ihrer Fähigkeit beurteilt, solide politische Reformen durchzuführen und internationale militärische Lasten zu schultern. Kurz gesagt, es handelte sich um einen leistungsorientierten Prozess. Einem hochrangigen estnischen Diplomaten zufolge merkten die baltischen Staaten schnell, dass sie mit dem Argument „das habt ihr uns zu verdanken“ nicht weit kamen. Sie lernten, dass der Westen „nicht katholisch, sondern lutherisch ist. Gott hilft denen, die sich selbst helfen, und die Beichte macht die Dinge nicht wirklich besser, aber ein anderes Verhalten schon.“
Die Balten mussten sich neu erfinden, und zwar schnell. Der Zustand ihrer Streitkräfte war düster. Ein pensionierter US-Militäroffizier merkte an, dass diese Nationen anfangs auf einer „1 auf einer Skala von 1-10 der militärischen Fähigkeiten standen.“ Anfangs hatte sich der Westen sogar geweigert, ihnen Waffen zu verkaufen; erst 1994 hoben die Vereinigten Staaten das Verbot auf. Um ihren Streitkräften westliches Denken und westliche Doktrinen einzuimpfen, ernannten Estland und Litauen bewusst pensionierte US-Armee-Obersten baltischer Abstammung zu Kommandeuren ihrer Verteidigungskräfte. Die Balten waren auch bereit, ihre Truppen zu UN-Missionen zu schicken und sich an den kostspieligen NATO-Operationen im Irak und in Afghanistan zu beteiligen. Estland zum Beispiel beteiligte sich ohne nationale Vorbehalte an der Afghanistan-Mission, wobei es von allen verbündeten Ländern eine der höchsten Pro-Kopf-Quoten an Toten zu beklagen hatte. Die Beteiligung an Interventionen unter amerikanischer Führung wurde als wirksames Mittel angesehen, um der NATO-Mitgliedschaft näher zu kommen.
Während des gesamten Beitrittsprozesses beobachteten und bewerteten US-Beamte kontinuierlich die interne Regierungsführung der Kandidatenstaaten: den Zustand der demokratischen Institutionen, den Übergang zur Marktwirtschaft, die Behandlung von Minderheiten und die Korruptionsgesetze. Heather Conley, die als stellvertretende Staatssekretärin im Büro für Europäische und Eurasische Angelegenheiten diente, erinnert sich an unzählige Besuche in der Region innerhalb eines Jahres. Sie beschreibt den Prozess als äußerst aufdringlich, wobei US-Beamte versuchten zu bestimmen, ob diese Demokratien „das Leben eines US-Soldaten wert sind.“ Allen Widrigkeiten zum Trotz haben die Balten ihre Demokratien in beeindruckend kurzer Zeit aus der Asche erschaffen. Der ehemalige US-Botschafter bei der NATO, Kurt Volker, räumt ein, dass sich diese Nationen als „die besten demokratischen und wirtschaftlichen Reformer, die engagiertesten beim Aufbau neuer Streitkräfte und die bereit sind, die USA in anderen Foren zu unterstützen“ erwiesen haben. Es würde Jahre dauern, aber die gepflanzte Reformsaat würde schließlich Früchte tragen.
Der 11. September und das gedämpfte „Nein“
Zugegeben, unvorhergesehene plötzliche Ereignisse hatten auch einen Einfluss auf den baltischen Beitrittsprozess. Tatsächlich glauben einige, dass es die Terroranschläge vom 11. September 2001 waren, die den Ausschlag dafür gaben, die baltischen Staaten unter den Sicherheitsschirm der NATO zu bringen. Bei näherer Betrachtung stellt man jedoch fest, dass der Prozess schon vorher in Gang gekommen war. Ein wichtiger Hinweis darauf, dass die baltischen Staaten auf dem Weg zur Mitgliedschaft waren, war George Bushs Rede in Polen im Sommer 2001, in der er erklärt hatte, dass alle europäischen Demokratien „vom Baltikum bis zum Schwarzen Meer“ die gleiche Chance auf einen NATO-Beitritt haben sollten. Robert Kagan reagierte auf diese Rede mit der Vermutung, dass „in Riga, Tallinn und Vilnius die Sektkorken knallen“. Kurz darauf sicherten die einflussreichen US-Gesetzgeber John McCain und Richard Lugar ihre Unterstützung zu. Der Erzrealist Henry Kissinger stimmte in einem Meinungsartikel in der Washington Post im August 2001 zu, indem er darauf hinwies, dass es „unmöglich geworden ist, die Appelle der baltischen Demokratien zu ignorieren oder aufzuschieben“.
Hinter den Kulissen hatte sogar Moskau anscheinend die Unvermeidlichkeit der Bündniserweiterung akzeptiert. In einem Exklusivinterview mit lettischen Journalisten verriet der Diplomat Ron Asmus, der eine wichtige Rolle bei den Erweiterungsgesprächen spielte, dass er am 10. September 2001 ein Abendessen mit dem russischen Botschafter in den USA hatte. Während des Treffens teilte der Botschafter Asmus mit, dass der Kreml die Tatsache akzeptiert habe, dass die NATO sich auf die baltischen Staaten ausdehnen würde, und die einzige Frage, die noch auf dem Tisch liege, sei, was Russland als Gegenleistung für die Akzeptanz der Erweiterung bekommen würde. Dies spricht dafür, dass der Prozess der Aufnahme der baltischen Staaten in die NATO bereits vor dem 11. September gereift war.
Heute behauptet Russland selbstbewusst, die zweite Erweiterungswelle der NATO habe seine roten Linien verletzt. Es ist jedoch wichtig, sich daran zu erinnern, dass Moskau damals maßvoll reagierte und seine Kritik an der NATO-Erweiterung abmilderte. Als der russische Präsident Wladimir Putin 2001 in einem Radiointerview mit dem National Public Radio gefragt wurde, ob er gegen die Aufnahme der drei baltischen Republiken in die NATO sei, antwortete er, dass sich die Frage nicht mit einem „Ja oder Nein“ zusammenfassen lasse. Später fügte er hinzu, dass „wir den Menschen nicht verbieten können, bestimmte Entscheidungen zu treffen, wenn sie die Sicherheit ihrer Nationen auf eine bestimmte Weise erhöhen wollen.“ Bei einem anderen Auftritt erklärte Putin, dass die Mitgliedschaft im Baltikum „keine Tragödie“ für Russland sei. Diese Äußerungen waren eindeutig keine wohlklingende Befürwortung. Im historischen Vergleich war dies jedoch der geringste öffentliche Widerstand, den das russische Staatsoberhaupt leistete. Alexander Vershbow, US-Botschafter in Moskau zur Zeit der NATO-Erweiterung, besteht darauf, dass er nur wenige Beschwerden von russischer Seite hörte, als die baltischen Staaten offiziell dem Bündnis beitraten.
Vormals zögerliche europäische Staatsoberhäupter, wie der französische Präsident Jacques Chirac, der deutsche Bundeskanzler Gerhard Schröder und der italienische Ministerpräsident Giuliano Amato, sagten in einer bemerkenswerten Abkehr von ihren früheren Positionen ebenfalls ihre Unterstützung zu. Laut Robert Nurick änderte sich die Reaktion auf den baltischen NATO-Beitritt in kurzer Zeit von ‚machen Sie Witze‘ zu ‚ja, natürlich‘.“ Im April 2004 wurden am NATO-Hauptquartier in Brüssel baltische Flaggen gehisst.
Ein geopolitischer Durchbruch
Eine Reihe von Dingen musste richtig laufen, damit die baltischen Staaten der NATO beitreten konnten. Tiefgreifende strukturelle Kräfte wirkten zu ihren Gunsten. In der Zeit nach dem Kalten Krieg hatte sich die globale Machtverteilung weg von Russland verschoben, so dass sich Moskau in einer zu schwachen Position befand, um den Erweiterungsprozess in nennenswerter Weise anzufechten. Die Clinton- und später die Bush-Administration zeigten Verständnis für die Notlage der baltischen Staaten und hielten die Tür zur Mitgliedschaft offen. Auf regionaler Ebene profitierten die Balten immens von ihren nordischen Nachbarn, die bereit waren, in die Modernisierung der baltischen Streitkräfte zu investieren, Wissen zu transferieren und international Lobbyarbeit für die Balten zu leisten. Aber das allein garantierte nicht das Ergebnis, das wir heute haben. Die Ereignisse vor Ort in Lettland, Litauen und Estland, d.h. die Hartnäckigkeit, mit der die dortigen Akteure auf den Beitritt zur euro-atlantischen Gemeinschaft drängten, ihr unermüdlicher Einsatz und ihr Engagement für Reformen, waren es, die sie schließlich über die Schwelle des Bündnisses brachten. Für die baltischen Staaten war das Erreichen der NATO-Mitgliedschaft nichts weniger als ein geopolitischer Durchbruch.